II SA/Rz 601/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Piórkowska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 601/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 171 z późn. zm./ -zwanej dalej ustawą oraz art. 104 k.p.a. w związku z uchwałą Rady Miejskiej w [...], nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] w S. ustalił dla Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w [...], zbywcy działki nr 5330/73 o powierzchni 0,1247 ha, położonej w S., objętej KW nr [...], jednorazową opłatę w wysokości 15 837,30 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, płatną na rachunek bankowy Urzędu Gminy i Miasta w [...] w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zakwestionowała wysokość opłaty jednorazowej. Strona zaznaczyła, że operat został sporządzony w sposób nieprawidłowy, gdyż nie uwzględnia odmienności nieruchomości objętej decyzją od nieruchomości przyjętych do porównania, co wskazuje na nieznajomość rynku działek budowlanych na terenie miasta. Podniesiono, że rynek lokalny powinien w tym przypadku być zawężony jedynie do innych nieruchomości zlokalizowanych na tym samym osiedlu. Wskazano, że w operacie brak jest konkretnych obliczeń, w jaki sposób rzeczoznawca określił wagi tych cech rynkowych. Strona odwołująca wskazała, że operat zawiera błędy merytoryczne i nie zawiera zaświadczenia ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, na podstawie którego rzeczoznawca ustalił przeznaczenie i zagospodarowanie przedmiotowej działki przed uchwaleniem planu. Stwierdzone w operacie błędy nie pozwalają na wykorzystanie go jako podstawy do naliczenia należnej opłaty planistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia [...] kwietnia 2011r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1,3,4, i 6 ustawy. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą wydanej decyzji stanowi art. 36 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa te nieruchomości wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Organ wskazał, że działka, której dotyczy decyzja objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Osiedle "[...]" w S. uchwalonym przez Radę Miejską w [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. /Dz.U. Woj. [...] Nr 11, poz. 239 z 27.02.2009r./. Plan ten wszedł w życie z dniem 30 marca 2009r. W związku z uchwaleniem ww. mpzp wzrosła wartość objętej decyzją nieruchomości, co potwierdza zalegający w aktach operat rzeczoznawcy majątkowego J. P. Przedmiotowa działka leży w konturze planu oznaczonym symbolem MN8 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przed uchwaleniem planu na tym terenie nie obowiązywał mpzp ani decyzja o warunkach zabudowy. Wzrost wartości nieruchomości w takim przypadku stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 5330/73 wykorzystywana była jako użytek rolny. W sprawie nie zachodzą również okoliczności podniesione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9.02.2010r., sygn. P 58/08. Kolegium wskazało, że w § 11 mpzp ustalono jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w przypadku realizacji celów niepublicznych w wysokości 30%. Strona odwołująca się zbyła zaś nieruchomość w nieprzekraczalnym terminie 5 lat od dnia wejścia w życie mpzp, co wypełnia dyspozycję art. 37 ust. 3 i 4 ustawy. Powyższe ustalono na podstawie aktu notarialnego rep. [...] z dnia [...].06.2010r. Stosownie do treści art. 37 ust 1 ustawy wzrost wartości nieruchomości obliczono, jako różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] września 2010r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wzrost wartości nieruchomości objętej w planie symbolem MN5 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej został ustalony na kwotę 52 791,00 zł. Oceniając natomiast operat biegłego rzeczoznawcy, jako środek dowodowy SKO uznało, że został sporządzony prawidłowo przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Wycena jest zindywidualizowana, sporządzono ją zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego /Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm./. Jest to wycena aktualna, z uwzględnieniem cen kształtujących się w obrocie gruntami na terenie S. na dzień sprzedaży nieruchomości, a także uwzględniająca stan nieruchomości na dzień wejścia w życie planu. SKO nie zgodziło się z twierdzeniem odnośnie braku ograniczenia w operacie rynku lokalnego tylko do działek położonych na osiedlu "[...]". W operacie przyjęte zostało podejście porównawcze (metoda korygowania ceny średniej i porównywania parami), a różnice zostały w operacie uwzględnione. Za niezasadny uznano argument odwołującej się, jakoby nieruchomości brane pod uwagę jako podobne nie były w rzeczywistości podobne. Oczywistym jest, że nieruchomości brane pod uwagę różnią się od nieruchomości objętej decyzją, jednak odrębności i ich wpływ na cenę zostały przez biegłego uwzględnione w operacie szacunkowym. Za chybiony organ uznał zarzut braku w aktach sprawy zaświadczenia ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wbrew twierdzeniom odwołującego się operat nie opiera się na ustaleniach ww. studium. Nie jest także uchybieniem mającym wpływ na wiarygodność operatu brak podania w podstawach prawnych wyceny ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż ustawa ta jest przywołana w treści operatu. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu zarzucając, że operat szacunkowy nie odpowiada rzeczywistości, a zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia [...].01.2009r. plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje w jaki sposób i kiedy będzie możliwe uzbrojenie terenu, które pozwoli określić w przybliżeniu czas rozpoczęcia inwestycji. Przyjęcie natomiast do porównania – przy wykonywaniu wyceny dla potrzeb planistycznych działek, które nie posiadają możliwości uzbrojenia w najbliższym przewidywalnym czasie – działek, które takie możliwości posiadają jest dowodem na to, że do wyceny przyjęto nieruchomości nie podobne, a uzyskana wartość rynkowa jest zawyżona i określona w sposób nie obiektywny. Celem wykazania, że operat szacunkowy przedstawia zawyżoną wartość nieruchomości, Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...], sporządziła na własny koszt przez rzeczoznawcę majątkowego operaty szacunkowe trzech podobnych działek na tym samym osiedlu [...] w S., którego dotyczy toczące się postępowanie o ustalenie opłat planistycznych, które ustalają wartość działek po uchwaleniu planu na kwoty na poziomie cen średnio o 1/3 niższych, niż określone w operacie. Powyższa rozbieżność operatów czyni wątpliwym wartość nieruchomości przyjętą przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Skarżąca podkreśliła, że nie uchyla się od zapłacenia powyższej opłaty, a jedynie kwestionuje wartość nieruchomości od której ustalono wysokość opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 2.08.2011r., sygn. akt II SA/Rz 601/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny kontroluje zaskarżone decyzje, postanowienia i akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w zakresie ich legalności, rozumianej jako zgodność tych aktów z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, zaś na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie jest zasadna. Podstawą materialnoprawną zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm./, a przede wszystkim przepis art. 36 ust. 4 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości z tym, że opłata ta jest dochodem własnym gminy i nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Tak sformułowany przepis oznacza więc, że ustalenie opłaty w tytułu wzrostu wartości nieruchomości na podstawie tego przepisu jest wynikiem wystąpienia kumulatywnie takich przesłanek jak; uchwalenie bądź zmiana planu zagospodarowania przestrzennego, zbycie nieruchomości przez właściciela lub użytkownika wieczystego, wzrost wartości nieruchomości wywołany uchwaleniem bądź zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, określenie w tym planie stawki opłaty w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości oraz określenie tej opłaty planistycznej w terminie pięciu lat od daty, w której plan stał się obowiązujący. Wystąpienie łączne w/w przesłanek obliguje organ do ustalenia opłaty planistycznej, przy posiłkowym zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /tekst jedn. Dz. U z 201 Or Nr 102, poz. 651 ze zm./ w zakresie uregulowań dotyczących określania wartości nieruchomości. Do określania zaś wartości nieruchomości przed i po zmianie planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdują również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego /Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm./. W rozpoznawanej sprawie, bezspornym między stronami jest, że na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Miejskiej w [...]. Nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nastąpiła zmiana przeznaczenia terenu - Osiedla [...] w S., na którym położona jest działka nr 5330/73. Bezspornym również jest, że przedmiotowa uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] Nr 11 z dnia 27 lutego 2009 r. poz. 239, jak również bezspornym jest to, że aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2010 r. Rep. A numer [...] skarżąca zbyła tę działkę. W tym stanie rzeczy orzekający w sprawie organ był uprawniony do ustalenia jednorazowej opłaty w oparciu o treść powołanego wyżej przepisu art 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także w oparciu o treść przepisów art. 37 ust. 1, ust.3, ust. 4 i ust. 6 powołanej wyżej ustawy. Z przepisów tych bowiem wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień sprzedaży w terminie pięciu lat w którym uchwalony plan miejscowy stał się obowiązujący. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnić należy, że mogłyby one odnieść zamierzony skutek wobec decyzji organu I instancji, a w szczególności wobec dokonanej w motywach tego rozstrzygnięcia lakonicznej oceny, to jednak, w ocenie Sądu, uchybienie to zostało konwalidowane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które po ponownym zbadaniu sprawy oraz wyczerpującym uzasadnieniu swojego stanowiska, wskazało w sposób jasny, logiczny i spójny powody takiego właśnie rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, że organ prowadzący postępowanie, wbrew temu czego domaga się skarżąca, nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, a które posiada biegły. Niemniej jednak orzekający w sprawie organ powinien dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tzn. zbadać czy został on sporządzony przez uprawniona osobę, czy zawiera przepisami wymagane elementy, czy nie zawiera pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie organ poddał operat właśnie takiej ocenie, wypełniając dyspozycję art. 80 k.p.a. w świetle którego organy mają prawo i obowiązek ocenić wartość dowodową złożonego operatu szacunkowego, jak również ocenić czy przedłożona opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Konkludując, w ocenie Sądu orzekający w sprawie organ prawidłowo ocenił wartość dowodową operatu szacunkowego wyceny nieruchomości gruntowej. Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie wygórowanej wyceny działki, przyjętej przez organ na podstawie zalegającego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego J. P. wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skargi, w toku postępowania nie został przedstawiony żaden inny operat szacunkowy, w tym również operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego R. P. W tym miejscu podnieść należy, że wprawdzie odpis operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego R. P. został przedłożony przez skarżącą lecz dopiero w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, a operat ten dotyczy innych działek, nabytych przez inne osoby innymi aktami notarialnymi. Oznacza to więc, że powołany przez skarżącą dowód w postaci innego operatu szacunkowego nie może mieć w rozpoznawanej sprawie znaczenia. W kwestii powołanej przez skarżącą na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem sposobu powstania działki nr 5330/73 o powierzchni 0,1247 ha w wyniku decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości działki nr 5330/5 o pow. 10,6347 ha po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a przed dokonaniem sprzedaży wskazać należy, że pobranie renty planistycznej możliwe jest również w sytuacji gdy właściciel zbywa jedynie część, a nie całość nieruchomości /tak uchwała składu pięciu sędziów NSA z dnia 17 maja 1999 r., OPK 17/98, ONSA 1999/4/121, a także K. Jaroszyński, Z Niewiadomski, A. Szmytt, ł Złakowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz Warszawa 2006, s. 286/. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ustala przeznaczenie danej nieruchomości bez względu na to, w jaki sposób nieruchomość ta jest podzielona ewidencyjnie. Mimo dokonanych na danej nieruchomości podziałów, które mają miejsce po uchwaleniu planu miejscowego, wszystkie wydzielone działki mają przeznaczenie takie, jakie ustalono w planie dla tej nieruchomości. Plan miejscowy rozróżnia przede wszystkim granice przeznaczenia gruntu, nie koncentrując się na granicach ewidencyjnych /tak wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2008 r. IIOSK 408/07 lex 467118, wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r. II OSK 826/07 lex 534802 wyrok NSA z dnia 11 lipca 2008 r. II OSK 830/07 https://cbois.nsa.gov.pl/doc/2AE293844A/. Ze stanowiskiem tym nie pozostaje w sprzeczności powołany przez skarżącą wyrok NSA z dnia 28 października 2009 r. IIOSK 1517/07 w którym Sąd ten wskazał, że dokonanie podziału działki po dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoduje zlikwidowanie działki, o jakiej mowa w planie, a w konsekwencji zbyciu podlega działka, której plan nie wymienia - jest tylko pozornie logiczna. Oplata planistyczna pobierana jest od wzrostu wartości działki z tytułu nowego przeznaczenia terenu w planie. Wzrost wartości dotyczy terenu zarówno przed podziałem, jak i po jego przeprowadzeniu, a gmina nie może uwzględniać w kwocie renty planistycznej efektu podziału dużej działki. Brak jest podstaw do zwolnienia z opłaty planistycznej wskutek podziału działki istniejącej w dniu uchwalania i wejścia w życie planu /https://cbois.nsa.gov.pl/doc/A368C2B037/. Sąd nie dopatrzył się również w niniejszym postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją naruszenia przepisów postępowania albowiem strona była powiadamiana o podjętych czynnościach, brała czynny udział w postępowaniu i składała wnioski oraz przedstawiała pisemnie swoje stanowisko. Z przyczyn wyżej naprowadzonych, skoro zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzekł jak w sentencji.