II SA/Rz 601/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Paweł Zaborniak Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi M. I. na czynność Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie powiadomienia wyznaczającego opłatę za dostęp do informacji publicznej I. stwierdza bezskuteczność czynności; II. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz skarżącego M. I. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi M. I. jest czynność Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] podjęta w przedmiocie opłaty za udzielenie informacji publicznej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z [...] kwietnia 2018 r. (data wpływu do organu) M. I. zwrócił się do Burmistrza [...] o udzielenie informacji publicznej dotyczącej budowy szkolnej hali sportowej przy Szkole Podstawowej w P. na działce nr 436/1 sformułowanym w następujący sposób: 1. Zadanie, o którym mowa wyżej, w jakiej uchwale lub uchwałach zostało ujęte i z jakiego dnia są/jest uchwała. 2. Skan ofert złożonych w niniejszym postepowaniu; 3. Skan protokołu z postępowania wraz z załącznikami do protokołu, to jest w szczególności: - całość korespondencji pomiędzy Zamawiającym a wykonawcami począwszy od dnia złożenia ofert do dnia ogłoszenia wyniku postępowania, - wszelkich innych oświadczeń i dokumentów znajdujących się w dokumentacji postępowania, - linki do stron www, na których zostały opublikowane uchwały związane z ww. zadaniem. Wnioskodawca zwrócił się o przekazanie ww. informacji na podany adres skrzynki elektronicznej. Odpowiedzi na powyższy wniosek, organ udzielił w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r., przy czym odnośnie pkt 1 oraz 3 ppkt 3 udzielono odpowiedzi, natomiast odnośnie pkt 2 i 3 ppkt 1 i 2 powiadomiono, że powstał obowiązek pobrania od wnioskodawcy opłaty w wysokości 253 zł. Jako podstawę prawną powiadomienia organ wskazał art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764 ze zm. - dalej "u.d.i.p."). Pouczono także wnioskodawcę o możliwości modyfikacji lub wycofania wniosku. Odpowiedź wraz z powiadomieniem została przesłana wnioskodawcy na adres emailowy dnia [...] kwietnia 2018 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powiadomienie wyznaczające opłatę za dostęp do informacji publicznej M. I. zarzucił naruszenie art. 7 ust. 2 w zw. z art. 15 ust. 1 u.d.i.p. poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istnieje obowiązek naliczenia opłaty za udostępnienie informacji publicznej i brak uzasadnienia naliczenia opłaty. Wobec powyższego zawnioskował o uchylenie opłaty dodatkowej za dostęp do informacji publicznej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący wywiódł, że powiadomienie o wyznaczeniu opłaty za udostępnienie informacji publicznej stanowi czynność o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., skarga zaś złożona została w zachowaniem ustawowego terminu, mając na względzie aktualne brzmienie art. 52 § 1 i art. 53 § 2 P.p.s.a. W dalszej części wywiódł, że dostęp do informacji jest bezpłatny (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.), natomiast art. 15 tej ustawy stanowi wyjątek. Skarżący zarzucił, że Burmistrz ustalając opłatę, nie wskazał co składa się na tak wyliczone koszty. Tymczasem obciążenie wnioskodawcy kosztami przygotowania informacji stanowi wyjątek i musi odnosić się do konkretnych okoliczności sprawy. W odpowiedzi na skargę Burmistrz zawnioskował o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Powołując się na art. 15 u.d.i.p. podał, że żądanie skarżącego za które ustalono opłatę, wiąże się z koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazana we wniosku, tj. w przedmiotowej sprawie z koniecznością zeskanowania 253 stron dokumentacji przetargowej (w aktach organu dokumentacja ta zalega jedynie w formie papierowej). Konieczność przekształcenia informacji, tj. przygotowanie dokumentów do zeskanowania i sporządzenia skanów tej dokumentacji a następnie powtórne uporządkowanie dokumentacji będzie wiązało się z koniecznością wykonywania pracy w godzinach nadliczbowych przez pracownika Urzędu Miejskiego, który w swoim zakresie czynności posiada realizację wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Organ wyjaśnił, że ze względu na aktualny zakres realizowanych zadań i konieczność przygotowania dokumentacji uznał, że nie ma możliwości wykonania tych czynności w normalnym wymiarze czasu pracy pracownika. Powołał się na art. 42 ust. 2 i 4 ustawy z 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 902 ze zm.), który stanowi, że jeżeli wymagają tego potrzeby jednostki, w której pracownik samorządowy jest zatrudniony, na polecenie przełożonego wykonuje on pracę w godzinach nadliczbowych. Pracownikowi przysługuje według wyboru wynagrodzenie albo czas wolny. Zdaniem organu ustalona kwota 253 zł stanowi realny dodatkowy koszt pracy w godzinach nadliczbowych 1 pracownika Urzędu odpowiedzialnego za realizację wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Na kwotę tę składają się 234 zł – koszt pracy 1 pracownika w godzinach nadliczbowych w liczbie 10, zaś 19 zł – to koszty eksploatacyjne pracy urządzenia skanującego – przy wykonaniu 253 stron. Kalkulacja ta pozwala na przyjęcie stawki na poziomie 1 zł za jedną stronę skanowania dokumentacji, w czym mieści się wynagrodzenie dodatkowe pracownika i koszty eksploatacyjne. Końcowo organ podał, że w okolicznościach sprawy nie powinno mieć zastosowanie porównanie ustalonej kwoty za 1 stronę przygotowania i zeskanowania dokumentacji z rynkowymi stawkami za usługę wykonania skanu 1 strony dokumentacji, gdyż praca niezbędna do przekształcenia posiadanej przez organ dokumentacji w formę wskazanej we wniosku obejmuje przygotowanie do skanowania, tj. rozszycie, posegregowanie, wykonanie skanów i powtórne uporządkowanie dokumentacji w aktach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne, jak stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 p 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej "P.p.s.a.". Stosownie do jego treści Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast po myśli art. 146 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Przede wszystkim należy wskazać, mając na uwadze przedmiot skargi, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., jeżeli w wyniku udostepnienia informacji publicznej na wniosek, o którym mowa w art. 10 ust. 1 u.d.i.p., podmiot obowiązany do udostępnienia ma ponieść dodatkowe koszty związane ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia lub koniecznością przekształcenia informacji w formę wskazaną we wniosku, podmiot ten może pobrać od wnioskodawcy opłatę w wysokości odpowiadającej tym kosztom. Sąd tu orzekający podziela prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko przyjmujące, że ustalenie wysokości opłaty za dostęp do informacji publicznej następuje w drodze czynności stwierdzającej obowiązek poniesienia opłaty oraz ustalającej jej wysokość, która kreuje zobowiązanie o charakterze finansowym. Samo zawarcie w treści pisma informacji o wysokości opłaty za udostępnienie informacji publicznej wypełnia dyspozycję normy prawnej z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Z mocy wspomnianego już art. 15 ust. 1 u.d.i.p. wprowadzony został wyjątek od zasady bezpłatnego dostępu do informacji publicznej (art. 7 ust. 2 u.d.i.p.). Nie jest kwestyjne, że obciążenie opłatą ma charakter uznaniowy, co obliguje adresata wniosku o udostępnienie informacji do starannego rozważenia, czy w konkretnym przypadku opłatę taką można wymierzyć, a ponadto do wykazania, że w wyniku udostępnienia informacji publicznej, w sposób zgodny z wnioskiem, poniesione zostaną dodatkowe koszty. Przy czym, ewentualne opłaty muszą mieć charakter zindywidualizowany i zależeć od konkretnie poniesionych kosztów (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002 r., s. 65, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 26 grudnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Sz 52/16, CBOSA). Organ musi zatem wykazać zasadność wyliczonej opłaty odnośnie złożonego wniosku. W świetle powyższego należało uznać, że skierowane do skarżącego powiadomienie o wysokości opłaty niewątpliwie narusza omówioną regulację prawa materialnego (art. 15 u.d.i.p.). Treść tego powiadomienia w sposób kategoryczny wyznacza dla skarżącego obowiązek poniesienia kosztów udostępnienia informacji w wysokości 253 zł, określa termin, w jakim strona ma się wypowiedzieć czy zgadza się na pokrycie kosztów określonych w powiadomieniu. Organ nie wykazał w żaden sposób, w szczególności umożliwiający weryfikację, że taka właśnie wysokość opłaty wynika z konieczności poniesienia dodatkowych, tj. niestandardowych kosztów wykonania wniosku o dostęp do informacji publicznej. Nie odwołuje się do jakichkolwiek czynników, które mogłyby mieć wpływ na wysokość tej opłaty. Dlatego też w istocie arbitralne ustalenia wysokości opłaty, bez wyjaśnienia co się na nią składa, nie może uzyskać akceptacji Sądu. Słusznie więc skarżący podnosił w skardze brak wskazania wyliczenia kosztów składających się na ustaloną opłatę, jak również brak odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy (czyli ich zindywidualizowania). Reasumując, Sąd tu orzekający stwierdza, że żądana w piśmie z dnia [...] kwietnia 2018 r. opłata za przekształcenie informacji publicznej na wniosek A. I. nie została określona zgodnie z art. 15 ust. 1 u.d.i.p., stąd też czynność ta nie może rodzić dla strony żądającej udostępnienia informacji skutków, jakie wynikają z tego przepisu. Żądanie to było zatem czynnością bezskuteczną. Przedstawiony w odpowiedzi na skargę szacunek kosztów przyjętych za podstawę wyliczenia opłaty (253 zł) związanej z koniecznością przekształcenia dokumentacji w formę wskazaną we wniosku i jej udostępnienia, nie sanuje niezgodnego z omówioną normą prawną działania organu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 146 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a.