II SA/Rz 602/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 13 marca 2024 r. nr SKO.4110/15/2024 w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia 15 stycznia 2024 r. nr PS.5010/27/2023. Zaskarżoną decyzją z 13 marca 2024r. nr SKO.4110/15/2024 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: SKO bądź organ odwoławczy) - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z2023r., poz. 775 - dalej: K.p.a.) oraz art. 106 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 901 ze zm. dalej: u.p.s.) - po rozpatrzeniu odwołania W. L. (dalej: Skarżący) od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] (dalej: organ I instancji) z dnia 15 stycznia 2024 nr PS.5010/27/2023 w sprawie zmiany decyzji organu I instancji z dnia 20 października 2023r. nr PS.5010/27/2023 dotyczącej przyznania zasiłku stałego - utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt postępowania wynika, że Skarżącemu, decyzją organu I instancji z 20 października 2023 r. przyznany został zasiłek stały, na okres od 1 października 2023r. do 31 sierpnia 2024r., w kwocie 450,98 zł. W wyniku aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz informacji otrzymanych z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej: KRUS), organ I instancji stwierdził, że w listopadzie 2023r. sytuacja finansowa Skarżącego zmieniła się, w sposób mający wpływ na wysokość przyznanego mu uprzednio zasiłku stałego. Organ I instancji ustalił, że w listopadzie 2023r. Skarżący otrzymał zasiłek chorobowy z KRUS w kwocie 600 zł oraz dysponował gospodarstwem rolnym dającym dochód w kwocie 358,35 zł. Po odliczeniu składki zdrowotnej w wysokości 193,33 zł. dysponował zatem dochodem w wysokości 765,02 zł. przy ustawowym kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej wynoszącym zgodnie z art. 8 u.p.s. 776,00 zł. Organ I instancji, opisaną na wstępie decyzją z 15 stycznia 2024r., zmienił uprzednio wydaną decyzję z 20 października 2023r. w przedmiocie przyznania Skarżącemu zasiłku stałego, ustalając nową wysokość tego zasiłku od dnia 1 grudnia 2023r. na kwotę 30 zł. Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając że w niniejszej sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki do wydania decyzji o zmianie decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego. Organ odwoławczy, powołując się na przepisy art 37, art. 8 ust. 3 oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. podkreślił, że zmiana sytuacji dochodowej Skarżącego, stanowi obligatoryjną przesłankę zmiany uprzednio wydanej decyzji. Wobec tego ustalenie, że w listopadzie 2023r. Skarżący uzyskał dochód w łącznej kwocie 765,02 zł, przy ustawowym kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej wynoszącym 776,00 zł, obligowało organ I instancji do zmiany wysokości uprzednio przyznanego Skarżącemu świadczenia, do kwoty równej różnicy pomiędzy kwotą kryterium dochodowego a dochodem strony, nie mniejszej jednak aniżeli 30 zł. W skardze na powyższą decyzję, Skarżący zarzucił, że decyzja ta jest teoretycznym wywodem kolidującym ze stanem faktycznym sprawy, gdyż nie bierze pod uwagę realnego dochodu Skarżącego, ale bazuje na wyliczeniu dochodu, którego Skarżący faktycznie nie otrzymał. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 11 września 2024 r. Skarżący, podtrzymując wniesioną skargę, przedstawił szereg zarzutów dotyczących niewłaściwego sposobu traktowania go przez organy pomocowe w ramach wielu postępowań prowadzonych przez te organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga jest częściowo zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2022r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm - dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Uwzględniając skargę na decyzję bądź postanowienie Sąd uchyla ten akt w całości albo w części na warunkach określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit a-c P.p.s.a., względnie stwierdza jego nieważność, gdy spełnione są przesłanki wskazane w art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. albo stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.). W tak określonych granicach zaskarżenia, skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało uwzględnić. W sprawie nie ma sporu, co do tego że Skarżący, jest uprawniony do pobierania zasiłku stałego. Przedmiot sporu dotyczy wysokości tego świadczenia, w związku z ustalonym w toku postępowania dochodem Skarżącego, uzyskanym w listopadzie 2023r. Zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. zasiłek stały, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 776 zł miesięcznie ani nie może być niższa niż 30 zł. (art. 37 ust. 3 u.p.s.). Zgodnie z art. 106 ust. 5 u.p.s. decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony bądź pobrania nienależnego świadczenia. Decyzję można również uchylić bądź zmienić, w razie wystąpienia innych, określonych w ustawie, przesłanek. Decyzja przewidziana wart. 106 ust. 5 u.p.s., wydana w związku z obligatoryjnymi przesłankami weryfikacji, ma charakter związany, a organ pomocowy nie korzysta przy jej wydaniu z żadnego marginesu swobody rozstrzygnięcia (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2010 r. sygn. akt I OSK 369/10, Lex nr 647917). Podstawą wydania zaskarżonej w sprawie decyzji była zmiana sytuacji dochodowej Skarżącego, wynikająca z uzyskania w listopadzie 2023r. dochodu w łącznej kwocie wyliczonej przez organ I instancji na 765,02 zł. Zastosowana w sprawie podstawa prawna jest zatem, co do zasady, prawidłowa. Dochód Skarżącego - rzutujący na wysokość przyznanego świadczenia - jednak obliczony w sposób wadliwy. Mimo bowiem tego, że organ i instancji przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe i dokonał prawidłowych ustaleń, to ostatecznie wyliczenie dochodu Skarżącego za listopad 2023 r. - na skutek nieuwzględnienia wszystkich okoliczności ustalonych w sprawie - dokonane zostało nieprawidłowo. Wbrew ustaleniom dowodowym poczynionym w sprawie, nie uwzględniono bowiem pełnej wysokości uiszczonych przez Skarżącego w listopadzie 2023 r. składek na ubezpieczenie społeczne. Ustawodawca w kwestii zdefiniowania dochodu w ustawie o pomocy społecznej nie odsyła do przepisów podatkowych, formułując dla potrzeb ustawy definicję dochodu w art. 8 ust. 3 u.p.s. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Przychodem w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej jest zatem każdy rodzaj dochodu, bez względu na źródło jego uzyskania, a odliczeniu od dochodu podlegają jedynie te rodzaje przychodów, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 8 ust. 4 u.p.s. Skarżący posiada gospodarstwo rolne i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników w KRUS. W przedmiotowej sprawie Skarżącemu uwzględniono dochód z gospodarstwa rolnego wyliczony zgodnie z zasadami uregulowanymi w art. 8 ust. 9 u.p.s. tj. jako iloczyn ilości ha przeliczeniowych i kwoty dochodu z ha przeliczeniowego ustalanej przez Radę Ministrów drogą rozporządzenia, a także dochód z przysługującego Skarżącemu w listopadzie 2023r. zasiłku chorobowego. Z ustalonego przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy wynika, że w listopadzie 2023r. Skarżący nabył uprawnienie do zasiłku chorobowego za cały miesiąc w kwocie 600 zł. Z informacji KRUS z 12 grudnia 2023r. wynika, że z kwoty należnego Skarżącemu zasiłku chorobowego, KRUS potrącił kwotę 580 zł., tytułem należnych od Skarżącego zaległych składek na ubezpieczenie za IV kwartał 2023r. W tym stanie faktycznym, do wyliczenia kwoty uzyskanego przez Skarżącego dochodu, organ I instancji przyjął, a organ odwoławczy wyliczenie to zaaprobował, pełną kwotę przysługującego Skarżącemu zasiłku chorobowego tj. 600 zł. pomniejszoną o 1/3 zapłaconej przez Skarżącego kwartalnej składki na ubezpieczenie społeczne tj. 193,33 zł. W efekcie przyjęto, że realny dochód Skarżącego z otrzymanego zasiłku wyniósł ponad 400 zł., co jest ustaleniem sprzecznym z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych za dochód uznaje się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, po odliczeniu wpłaconych składek na ubezpieczenia społeczne czy zdrowotne. Samo naliczenie składek nie stanowi podstawy do ich odliczenia jeśli nie zostały one zapłacone (por. wyrok NSA z 13 października 2015r., I OSK 898/14, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 16 maja 2013 r., II SA/Bk 47/13, z 20 sierpnia 2013 r. li SA/Bk 190/13 i II SA/Bk 189/13, wyrok NSA dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). A ‘contrario, opłacenie składek jest warunkiem ich odliczenia. Do rozstrzygnięcia pozostaje zatem czy, w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, odliczeniu powinna podlegać jedynie część opłaconych składek, możliwa do przyporządkowania do miesięcznego dochodu, czy też cała kwota potrącona przez KRUS z należnego Skarżącemu świadczenia chorobowego. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym podziela obecny w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym, przy ustalaniu dochodu, w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, należy dążyć do urealnienia dochodu strony tj. do ustalenia jakimi środkami faktycznie dysponuje osoba wnioskująca o pomoc i jakie konkretnie kwoty będzie mogła realnie przeznaczyć na dowolny cel, związany z zapewnieniem własnych potrzeb bytowych. W przeciwnym bowiem razie, uznanie za dochód środków przeznaczonych do wydatkowania na inny cel, którym nie jest bieżące utrzymanie sprzeniewierzyłoby się celom i istocie pomocy społecznej, pozostawiając osoby korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej, bez środków na utrzymanie ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 4 kwietnia 2024 r. IV SA/Wr 488/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r. II SA/Rz 1195/17). Powyższa wskazówka nie stanowi dyrektywy interpretacyjnej o charakterze absolutnym, ustawodawca przewidział bowiem możliwość uznania za dochód osiągany przez stronę, dochodów potencjalnych, które nie zostały faktycznie osiągnięte. Niemniej jednak, w sytuacji gdy to możliwe, organy pomocowe powinny tak interpretować przepisy ustawy, aby w sposób jak najbardziej realny określić dochody strony. Przenosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym na grunt przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że opisane powyżej wyliczenie dochodu osiągniętego przez Skarżącego, zgodnie z którym z zasiłku chorobowego za listopad 2023 r. uzyskał on ponad 400 zł dochodu, jest niezgodne zarówno z ustaleniami dowodowymi poczynionymi w przedmiotowej sprawie ( organ ustalił że z kwoty 600 zł. przysługującego Skarżącemu zasiłku potrącona została automatycznie składka na ubezpieczenie społeczne w kwocie 580 zł.), opisanymi wyżej celami ustawy pomocowej, jak również z wyraźnym zapisem art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. wskazującym na konieczność pomniejszenia osiągniętych przychodów o składki na ubezpieczenia społeczne. Przepis ten, wskazując wyraźnie że pomniejszeniu podlega suma miesięcznych przychodów, odsyła do odrębnych przepisów dotyczących ubezpieczeń społecznych, nie wskazując wyraźnie jaka część faktycznie uregulowanych należności z tytułu ubezpieczeń społecznych, podlega odliczeniu. W sytuacji zatem, gdy w materiale dowodowym wykazano, że w miesiącu podlegającym badaniu, uiszczona została tytułem składki na ubezpieczenie społeczne rolników kwota przekraczającą 1/3 kwartalnej składki - obliczenia dochodu strony z zastosowaniem odliczenia jedynie 1/3 części faktycznie poniesionej w tym miesiącu składki, czyni dokonane wyliczenie dochodu abstrakcyjnym i nieprawidłowym gdyż grozi pozostawieniem bez pomocy osoby, która spełnia warunki do jej otrzymania. Z powyższych względów, Sąd uznał dokonane wyliczenie za nieprawidłowe. Przechodząc do analizy zarzutów skargi dotyczących naliczenia Skarżącemu dochodu z prowadzenia gospodarstwa rolnego - mimo że Skarżący twierdzi, że dochodu takiego faktycznie nie uzyskuje - nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 9 u.p.s., w przypadku posiadania gospodarstwa rolnego, ustawodawca przyjął założenie, że każdy hektar przeliczeniowy gospodarstwa rolnego przynosi określony miesięczny dochód (345 zł.). Ustawa nie uzależnia przyjęcia takiego założenia od prowadzenia faktycznej działalności rolniczej, ani od uzyskiwania rzeczywistego dochodu, ani nawet od możliwości faktycznego wykonywania pracy w gospodarstwie. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych przyjmuje się że własność gruntów stanowiących gospodarstwo rolne jest aktywem po stronie osoby ubiegającej się o pomoc, który ma ona obowiązek w pierwszym rzędzie wykorzystać dla zaspokojenia własnych potrzeb. Źródłem dochodu nie musi być zatem własna praca, ale może nim być posiadany majątek, a sposobem na osiągnięcie faktycznego dochodu może być odpłatne oddanie majątku innej osobie. Rezygnacja z takiej możliwości nie stanowi podstawy do zaniechania stosowania art 8 ust. 9 u.p.s. i żądania udzielenia pomocy ze środków publicznych (por. wyrok NSA z 13 października 2015r., i OSK 898/14), Należy również zauważyć, że przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z 6 maja 2008 r., sygn. K 18/05 (Dz. U. nr 82, poz. 503) orzekł o jego zgodności z art. 2 i art. 32 Konstytucji. Konsekwentnie także w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przepis ten, zakładający pewną fikcję prawną, nakazuje obligatoryjne przyjęcie ryczałtowego dochodu z gospodarstwa rolnego zawsze wtedy, gdy stronie służy jakikolwiek tytuł prawny do gospodarstwa, niezależnie od tego czy dochody są osiągane (por. wyroki NSA: z 24 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1154/11, z 17 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1292/09, z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt i OSK 724/09, z 21 października 2010 r., sygn. akt I OSK 928/10; wyroki WSA: w Łodzi z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt il SA/Łd 1033/12, w Lublinie z 18 maja 2012 r" sygn. akt II SA/Lu 265/12, w Gorzowie Wielkopolskim z 4 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Go 295/14, w Poznaniu z 23 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 222/14). W niniejszej sprawie ustalono, że Skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,91001 ha fizycznego, co stanowi 1,0387 ha przeliczeniowego i zgodnie z powołanym przepisem art. 8 ust. 9 u.p.s. wyliczono dochód w wysokości 358, 35 zł. Sposób ustalenia areału gospodarstwa rolnego Skarżącego na podstawie decyzji w sprawie wymiaru podatku rolnego za 2021 r., ani sposób wyliczenia dochodu z tego gospodarstwa nie budzi wątpliwości Sądu. Naprowadzony w treści skargi zarzut dwukrotnej zmiany powierzchni gospodarstwa rolnego nie dotyczy postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie - Skarżący nie kwestionuje bowiem areału gospodarstwa rolnego, przyjętego za podstawę wyliczonego mu dochodu za listopad 2023r. - ale szeregu innych postępowań, uprzednio prowadzonych przez organy pomocowe w analogicznych sprawach, do których Skarżący odniósł się obszernie w swojej wypowiedzi na rozprawie. Odnosząc się do żądania strony w przedmiocie powołania Rzecznika Praw Obywatelskich należy podkreślić, że inicjatywa w zakresie zwrócenia się o pomoc do Rzecznika Praw Obywatelskich należy do obywatela, który oczekuje takiej pomocy. Zgodnie bowiem z art. 9 ust 1 ustawy z dnia 15 iipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (t.j. Dz.U, z 2024 r. poz. 1264) podjęcie czynności przez Rzecznika następuje na wniosek obywateli lub ich organizacji. Reasumując, postępowanie przeprowadzone w przedmiotowej sprawie - mimo zebrania materiału dowodowego w sposób szczegółowy i prawidłowy, pozwalający na poczynienie ustaleń w sprawie - zostało przeprowadzone z naruszeniem art. 77 § 1 i 80 K.p.a., co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Organy pominęły bowiem w swoich rozważaniach okoliczność o istotnym znaczeniu dla wyniku sprawy. Naruszyły tym samym przepis art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. nakazujący pomniejszać osiągnięte przez strony przychody o składki na ubezpieczenia społeczne. Tym samym podniesione w treści skargi zarzuty okazały się zasadne. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ rozpatrzy materiał dowodowy zgormadzony w aktach sprawy, biorąc pod uwagę, konieczność urealnienia dochodu osiąganego przez Skarżącego i ponownie oceni czy zaistniały przesłanki do zmiany uprzednio wydanej decyzji, w postaci zmiany sytuacji dochodowej Skarżącego. W związku z powyższym Sąd - na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku. Z uwagi na przedmiot sprawy Skarżący był zwolniony z obowiązku ponoszenia kosztów sądowych. ----------------------- Sygn. akt II SA/Rz 602/24 i