II SA/Rz 603/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie WSA Robert Sawuła NSA Małgorzata Wolska /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 października 2011 r. sprawy ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 603/11 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta, działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 171 z późn. zm./ -zwanej dalej ustawą oraz art. 104 k.p.a. w związku z uchwałą Rady Miejskiej, nr [...] z dnia [....] stycznia 2009r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu osiedla [...] w S. ustalił dla Agencji Nieruchomości Rolnych - Oddział Terenowy w [...], zbywcy działki nr 5330/54 o powierzchni 0,0968 ha, położonej w S., objętej KW nr [...], jednorazową opłatę w wysokości 12 520,80 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości płatną na rachunek bankowy Urzędu Gminy i Miasta w S. w terminie 30 dni od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...], wnosząc o jej uchylenie. W odwołaniu zakwestionowała wysokość opłaty jednorazowej. Strona zaznaczyła, że operat został sporządzony w sposób nieprawidłowy, gdyż nie uwzględnia odmienności nieruchomości objętej decyzją od nieruchomości przyjętych do porównania, co wskazuje na nieznajomość rynku działek budowlanych na terenie miasta. Podniesiono, że rynek lokalny powinien w tym przypadku być zawężony jedynie do innych nieruchomości zlokalizowanych na tym samym osiedlu. Nadto w operacie brak jest konkretnych obliczeń, w jaki sposób rzeczoznawca określił wagi tych cech rynkowych. Zdaniem odwołującej się stwierdzone w operacie błędy nie pozwalają na wykorzystanie go jako podstawy do naliczenia należnej opłaty planistycznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie i decyzją z dnia 4 kwietnia 2011r. z powołaniem w podstawie prawnej art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1,3,4, i 6 ustawy Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawą wydanej decyzji stanowi art. 36 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa te nieruchomości wójt, burmistrz, prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości, przy czym wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. Organ wskazał, że działka, której dotyczy decyzja objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Osiedle "[...]" w S. uchwalonym przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z dnia [...] stycznia 2009r. /Dz.U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z [...].02.2009r./. Plan ten wszedł w życie z dniem 30 marca 2009r. W związku z uchwaleniem ww. mpzp wzrosła wartość objętej decyzją nieruchomości, co potwierdza zalegający w aktach operat rzeczoznawcy majątkowego J. P. Wskazano, że w § 11 mpzp ustalono jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w przypadku realizacji celów niepublicznych w wysokości 30%. Strona odwołująca się zbyła nieruchomość w nieprzekraczalnym terminie 5 lat od dnia wejścia w życie mpzp, co wypełnia dyspozycję art. 37 ust. 3 i 4 ustawy., co ustalono na podstawie aktu notarialnego rep. A nr [...] z dnia [...].06.2010r. Stosownie do treści art. 37 ust 1 ustawy wzrost wartości nieruchomości obliczono, jako różnicę między wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem, na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] września 2010r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazano, że przed uchwaleniem mpzp nieruchomość stanowiła użytek rolny. Wzrost wartości nieruchomości objętej w planie symbolem MN5 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej został ustalony na kwotę 41 736,00 zł. Oceniając operat biegłego rzeczoznawcy, jako środek dowodowy SKO uznało, że został sporządzony prawidłowo przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Wycena jest zindywidualizowana, sporządzono ją zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego /Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm./. Jest to wycena aktualna, z uwzględnieniem cen kształtujących się w obrocie gruntami na terenie S. na dzień sprzedaży nieruchomości, a także uwzględniająca stan nieruchomości na dzień wejścia w życie planu. SKO nie zgodziło się z twierdzeniem odnośnie braku ograniczenia w operacie rynku lokalnego tylko do działek położonych na osiedlu "[...]". W operacie przyjęte zostało podejście porównawcze (metoda korygowania ceny średniej i porównywania parami), a różnice zostały w operacie uwzględnione. Za niezasadny uznano argument odwołującej się, jakoby nieruchomości brane pod uwagę jako podobne nie były w rzeczywistości podobne. Oczywistym jest, że nieruchomości brane pod uwagę różnią się od nieruchomości objętej decyzją, jednak odrębności i ich wpływ na cenę zostały przez biegłego uwzględnione w operacie szacunkowym. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy [...] wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu skargi podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu zarzucając, że operat szacunkowy nie odpowiada rzeczywistości, a zatwierdzony uchwałą Rady Miasta z dnia [...].01.2009r. plan zagospodarowania przestrzennego nie wskazuje w jaki sposób i kiedy będzie możliwe uzbrojenie terenu, które pozwoli określić w przybliżeniu czas rozpoczęcia inwestycji. Przyjęcie natomiast do porównania – przy wykonywaniu wyceny dla potrzeb planistycznych działek, które nie posiadają możliwości uzbrojenia w najbliższym przewidywalnym czasie – działek, które takie możliwości posiadają jest dowodem na to, że do wyceny przyjęto nieruchomości nie podobne, a uzyskana wartość rynkowa jest zawyżona i określona w sposób nie obiektywny. Celem wykazania że operat szacunkowy przedstawia zawyżoną wartość nieruchomości, Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] , sporządziła na własny koszt przez rzeczoznawcę majątkowego operaty szacunkowe trzech podobnych działek na tym samym osiedlu [...] w S., którego dotyczy toczące się postępowanie o ustalenie opłat planistycznych, a które ustalają wartość działek po uchwaleniu planu na kwoty na poziomie cen średnio o 1/3 niższych, niż określone w operacie. Powyższa rozbieżność operatów czyni wątpliwym wartość nieruchomości przyjętą przez Burmistrza Gminy i Miasta dla ustalenia wysokości opłaty planistycznej. Skarżąca podkreśliła, że nie uchyla się od zapłacenia powyższej opłaty, a jedynie kwestionuje wartość nieruchomości od której ustalono wysokość opłaty planistycznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: W myśl przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu (tu decyzja) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zakres tej kontroli wyznacza z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153, poz. 1270 ze zm.), stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powoływaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu (tu decyzja) i ocenia jego zgodność ze wszystkimi przepisami wchodzącymi w grę w danej sprawie, niezależnie od sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów. Rozstrzyganie w granicach danej sprawy oznacza, że sąd nie może badać legalności rozstrzygnięć w innej sprawie niż w tej, której dotyczy skarga. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi sprawia, że sąd ocenia bez ograniczeń zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czyli może uwzględnić skargę z innych przyczyn i odwrotnie, podzielając zastrzeżenia skargi, może ją oddalić, uznając, że mimo prawnych mankamentów zaskarżony akt w istocie odpowiada prawu. Granice rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny wyznaczone są przez granice sprawy administracyjnej (pojmowanej w znaczeniu materialnym). Kontroli sądowej podlega zatem nie tylko decyzja bezpośrednio wskazana w skardze, ale także zgodność z prawem wszystkich poprzednich decyzji rozstrzygających o istocie tego samego stosunku administracyjno-prawnego. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ustawy cyt. wyżej), co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Dokonując kontroli w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zawiera podstaw prawnych do jej uwzględnienia i dlatego, zgodnie z art. 151 powyższej ustawy, podlegała oddaleniu. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej ustaliły w sposób prawidłowy stan faktyczny zgodny z rzeczywistością, tj. z zachowaniem wymogów określonych przepisami k.p.a., a co wynika z analizy materiału zebranego przez te organy. Nadto stan faktyczny między stronami jest niesporny. Aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 2010 r. Rep. [...], sporządzonym w kancelarii Notarialnej notariusza J. Z. B. w R., Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w [...] sprzedała działkę nr 5330/54 o powierzchni 0,0968 ha, położoną w S., objętą księgą wieczystą KW nr [...]. W dniu [...] września 2010 r. Burmistrz Gminy i Miasta wszczął postępowanie administracyjne "zmierzające do ustalenia opłaty planistycznej wynikającej z różnicy między wartością nieruchomości w dniu jej zbycia, a wartością przed uchwaleniem planu" dla w/w działki, stanowiącej własność do dnia sprzedaży Skarbu Państwa – Agencji Nieruchomości Rolnych. W trakcie postępowania wskazano, że Rada Miejska w S. w dniu [...] stycznia 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu Osiedla [...] w S., uchwalając nią 30% stawkę, na podstawie której ustalona będzie opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem niniejszego planu (§ 11). Podczas prowadzonego postępowania o ustalenie opłaty skarżąca Agencja Nieruchomości Rolnych – Oddział Terenowy w [...] ustosunkowała się do wartości działki nr 5330/54 określonej, dla potrzeb tego postępowania na piśmie sformułowała zarzuty odnośnie procedury jej ustalenia przyjętej przez rzeczoznawcą majątkowego (pismo z dnia [...] i [...].10.2010 r.). Na zarzuty zawarte w tych pismach udzielił odpowiedzi autor operatu szacunkowego (rzeczoznawca majątkowy J. P.), wyjaśniając podnoszone wątpliwości. Po wyjaśnieniu zasad szacowania Burmistrza Miasta i Gminy poinformował skarżącą o prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wydał decyzję, która następnie została zakwestionowana w odwołaniu. Po jego rozpoznaniu organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy i ta decyzja (z dnia [...].04.2011 r.) jest przedmiotem zaskarżenia. Zarzuty skargi koncentrują się na naruszeniu art. 36 ust. 4 w zw. z art. 2 pkt 18 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W ocenie Sądu, zarzuty te nie są trafne. Otóż przepis art. 36 ust. 4 powołanej ustawy stanowi: "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrasta, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości". Podstawą ustalenia opłaty jest wartość rynkowa nieruchomości, co jednoznacznie wynika z art. 2 pkt 18 tej ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym cyt. wyżej nie normuje zasad ustalania wartości nieruchomości, lecz w tym zakresie odsyła wprost do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "u.g.n." Z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że określenie wartości nieruchomości następuje przez osoby uprawnione do określenia tych wartości, wymienione w u.g.n. i w sposób w niej przyjęty. Odnosząc się do wskazanej regulacji należy przyjąć, że ustalenie wartości nieruchomości dla potrzeb ustalenia opłaty, o jakiej mowa w art. 36 ust. 4 cyt. wyżej, ma być dokonane przez rzeczoznawców majątkowych w sposób określony dla ustalania wartości nieruchomości na użytek gospodarki gruntami. Nie ulega wątpliwości, że w sprawie niniejszej ten wymóg został spełniony. Podstawą ustalenia jednorazowej opłaty był operat szacunkowy wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego. Przedmiotowy operat spełnia warunki wymagane przepisami prawa, tj. określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Analiza materiału zebranego w sprawie, w tym też przedmiotowego operatu szacunkowego i wnioski wyciągnięte przez organy, wbrew zarzutom skargi, nie dają żadnych podstaw do uznania – i nie budzą tym samym wątpliwości Sądu – że określona w nim wartość nieruchomości (działki nr 5330/5) została określona "w sposób nieobiektywny", czy też jest "zawyżona". Argumentacja skargi, jakoby za powyższymi zarzutami przemawiać miały dołączone do niej operaty szacunkowe wykonane na zlecenie skarżącej (z daty [...].01.2011 r.), określające wartość nieruchomości w celu ustalenia jednorazowej opłaty w związku z uchwaleniem planu miejscowego, poł. w obrębie S., jednakże innych od tej, która jest objęta zaskarżoną decyzją, nie zasługuje na uwzględnienie. Nie stanowią one bowiem "kontroperatu" względem znajdującego się w aktach sprawy, przyjętego za podstawę ustaleń organów i następnie rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Nadto nie zostały ocenione przez organy orzekające w sprawie, co wobec należycie wyjaśnionej sprawy i ustalonego stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości, wymyka się spod kontroli Sądu. Z tych względów i na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.