II SA/Rz 603/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Magdalena Józefczyk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 sierpnia 2021 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy - skargę oddala - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "K.p.a."), w zw. z art. 47 ustawy z dnia 21 maja 1999 r. o broni i amunicji (Dz. U. z 2020 r., poz. 955, dalej: "ustawa o broni i amunicji") oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 15 marca 2000 r. w sprawie wzorcowego regulaminu strzelnic (Dz. U. nr 18, poz. 234 ze zm., dalej: "rozporządzenie"), po rozpatrzeniu odwołania J.M. (dalej: "Wnioskodawca"/"Skarżący"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt") z dnia [...] grudnia 2020 r. znak: [...] w sprawie odmowy zatwierdzenia regulaminu strzelnicy zlokalizowanej na działce 2366 w miejscowości [...]. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że w dniu 30 listopada 2020 r. do Wójta wpłynął wniosek Skarżącego o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Do wniosku dołączono: regulamin bezpiecznego funkcjonowania strzelnicy, plan strzelnicy, wykaz sygnałów alarmowych dla strzelnicy, sprawozdanie z badań geologicznych do projektu budowlanego strzelnicy; uzupełniono także zaświadczenie z treści księgi wieczystej. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że Skarżący nie posiada decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, gdyż strzelnica nie posiada charakteru komercyjnego, nie były prowadzone prace budowlane w celu utworzenia strzelnicy. Strzelnica będzie wykorzystywana wyłącznie w celach prywatnych właściciela działki. Na strzelnicy nie będzie prowadzona działalność zarobkowa, wnioskodawca nie ma zarejestrowanej działalności gospodarczej. Ustalono również, że działka, na której znajduje się strzelnica nie jest i nie będzie wyłączona z działalności rolnej. Wobec braku decyzji organu budowlanego Wójt, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. odmówił zatwierdzenia regulaminu. W odwołaniu Skarżący wskazał, że strzelnica nie wymaga dodatkowych zgodności z przepisami Prawa budowlanego a Wójt do regulaminu nie zgłosił zastrzeżeń. Regulamin strzelnicy powinien więc zostać zatwierdzony na podstawie art. 47 ustawy o broni i amunicji. Kolegium utrzymując w mocy decyzję Wójta podkreśliło, że rola organu wydającego decyzję nie sprowadza się do zbadania, czy przedłożony regulamin jest zgodny z regulaminem wzorcowym, lecz przede wszystkim, czy odpowiada on obowiązującym przepisom prawa w każdym zakresie, w tym zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy. Wobec faktu, że obiekt będący przedmiotem postępowania nie posiada dopuszczenia strzelnicy do użytkowania wydawanego przez organ nadzoru budowlanego, o którym mówią zapisy rozdziału 1, pkt 3. 2 załącznika do rozporządzenia, brak jest podstaw formalnych do pozytywnego rozpatrzenia wniosku. Kolegium wyjaśniło, że podstawą rozważań w badanej sprawie są nie tylko zapisy ustawy o broni i amunicji, ale także zapisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017, poz. 1332 ze zm., dalej: "P.b."). Dlatego znaczenie mają trzy podstawowe kwestie: prawo podmiotu do prowadzenia strzelnicy, status prawny gruntu, na którym ma być organizowana strzelnica, decyzja w sprawie dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. W badanej sprawie brak jest prawa podmiotu do prowadzenia strzelnicy i decyzji w sprawie dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Art. 47 ustawy o broni i amunicji nie zwalnia właściciela strzelnicy od uzyskania decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania, wydanej przez właściwy organ nadzoru budowlanego. Na taki obowiązek wskazuje treść ust. 3 pkt 2 wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic, stanowiący załącznik do wydanego na podstawie art. 46 ustawy o broni i amunicji rozporządzenia. We wzorcowym regulaminie określono warunki korzystania ze strzelnicy (rozdział 1), sposób obchodzenia się z bronią (rozdział 2) i sposób zachowania się osób przebywających na strzelnicy (rozdział 3). Regulamin strzelnicy reguluje zatem tylko jeden z aspektów powstania i działania strzelnicy, tj. kwestię jej zorganizowania. W art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji ustawodawca wskazał natomiast, że cel, który chce osiągnąć, tj. zachowanie wymogów ochrony środowiska oraz wykluczenie możliwości wydostania się poza obręb strzelnicy pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska na strzelnicy, ma być uzyskany nie tylko przez odpowiednie zorganizowanie, ale także przez odpowiednie zlokalizowanie i zbudowanie strzelnicy. Mając na względzie wykładnię systemową, tj. przyjmując, że ustawa o broni i amunicji jest spójna z innymi przepisami prawa należy uznać, że skoro ustawa o broni i amunicji reguluje tylko jeden z aspektów funkcjonowania strzelnicy, tj. sposób jej zorganizowania, to inne wskazane przez ustawodawcę aspekty (zlokalizowanie i zbudowanie strzelnicy) powinny być regulowane innymi przepisami, którymi są, m.in. przepisy ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z przepisami tej ustawy, w zależności od konstrukcji strzelnicy, może być ona uznana za budynek (art. 3 pkt 2 P.b.) lub budowlę w postaci budowli ziemnej (art. 3 pkt 3 P.b.). Ponadto strzelnica może funkcjonować jako obiekt tymczasowy, co uwzględnia definicja obiektu tymczasowego w art. 3 pkt 5 P.b. Zatem przez strzelnicę należy rozumieć obiekt budowlany, zlokalizowany i zbudowany w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Regulamin strzelnicy nie może być zatem zatwierdzony w stosunku do obiektu, który nie jest strzelnicą w powyższym rozumieniu. Nie byłby to bowiem w takim przypadku regulamin "strzelnicy" w rozumieniu ustawowym, ale regulamin "miejsca, które uznano za przydatne do używania broni palnej i innej broni zdolnej do rażenia celów na odległość", a które sam organizator nazwał strzelnicą. W skardze Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zarzucając naruszenie: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 85 K.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających wpływ na ustalenie statusu strzelnicy, w szczególności przez brak przeprowadzenia oględzin pozwalających ustalić sposób wykonania i usytuowanie strzelnicy, 2. błędną wykładnię art. 46 i 47 ustawy o broni i amunicji przez przyjęcie, że: - w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zatwierdzenia regulaminu strzelnicy organy uprawnione są do badania spełniania przez strzelnicę warunków wymaganych przepisami Prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także żądania przedstawienia takich dokumentów jak pozwolenie na budowę czy pozwolenie na użytkowanie strzelnicy, - zatwierdzenie regulaminu strzelnicy uzależnione jest od spełnienia trzech wymagań: prawa podmiotu do prowadzenia strzelnicy, statusu prawnego gruntu, na którym ma być organizowana strzelnica, decyzji w sprawie dopuszczenia strzelnicy do użytkowania, 3. błędną wykładnię art. 3 pkt 1 i 5 P.b. przez przyjęcie, że każda strzelnica stanowi obiekt budowlany. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. I. Stan sprawy jest następujący. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2020 r. Skarżący wystąpił do Wójta o wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Do wniosku dołączono regulamin oraz ekspertyzę geologiczną do projektu budowlanego dla strzelnicy. Zawiadomieniem z dnia 3 grudnia 2020 r. organ wszczął postępowanie w przedmiotowej sprawie a w dniu 4 grudnia 2020 r. wezwał Skarżącego o uzupełninie wniosku, m.in. przez dołączenie decyzji o dopuszczeniu strzelnicy do użytkowania. Do protokołu z dnia 8 grudnia 2020 r. Skarżący oświadczył, że nie ma decyzji o użytkowaniu, gdyż nie były prowadzone prace budowlane w celu urządzenia strzelnicy, która ma służyć wyłącznie celom prywatnym, a nie komercyjnym. Na tej podstawie Wójt, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., odmówił zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Decyzja ta, po rozpatrzeniu odwołania Skarżącego, utrzymana została w mocy rozstrzygnięciem stanowiącym przedmiot skargi. II. Unormowania dotyczące strzelnic są zawarte w rozdziale 4 ustawy o broni i amunicji co ma ten skutek, że wydanie decyzji na podstawie art. 47 tej ustawy nie może nastąpić w oderwaniu od pozostałych regulacji zawartych w tym rozdziale. I tak, z art. 45 ustawy o broni i amunicji wynika, że używanie broni w celach szkoleniowych lub sportowych możliwe jest tylko na strzelnicach. Z kolei art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji stanowi, że strzelnice powinny być zlokalizowane, zbudowane i zorganizowane w sposób nienaruszający wymogów związanych z ochroną środowiska oraz wykluczający możliwość wydostania się poza ich obręb pocisku wystrzelonego z broni ze stanowiska strzeleckiego w sposób zgodny z regulaminem strzelnicy. Szczegółowe zasady zachowania bezpieczeństwa na strzelnicy określa regulamin strzelnicy (ust. 2). Natomiast ustęp 3 tegoż artykułu zawiera delegację dla właściwego ministra do wydania rozporządzenia w sprawie wzorcowego regulaminu bezpiecznego funkcjonowania strzelnic. Dopełnieniem tych unormowań jest art. 47 ustawy o broni i amunicji, który wskazuje organ właściwy do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. W orzecznictwie powyższe przepisy wykładane są w ten sposób, że zatwierdzenie regulaminu strzelnicy jest ograniczone przesłankami wyznaczonymi w art. 46 ust. 1 ustawy. W trakcie postępowania wyjaśniającego wójt dokonuje stwierdzenia czy podmiot wnioskujący o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy posiada uprawnienia do zlokalizowania strzelnicy w danym miejscu, czy strzelnica powstała zgodnie z prawem na podstawie odpowiednich zgód m.in. organów architektoniczno-budowlanych. Ustalenie zatem, czy została zlokalizowana strzelnica wójt, burmistrz (prezydent miasta) dokonuje na podstawie zgód, w przedmiocie jej zorganizowania udzielonych przez właściwe organy architektoniczno-budowlane (tak NSA w wyroku z dnia 30 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2131/19). Jednocześnie podkreśla się, że jeżeli w trakcie postępowania o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy organ gminy ustali, że wnioskodawca nie uzyskał odrębnych zgód, które dotyczą prawidłowego, a więc legalnego funkcjonowania strzelnicy - brak jest tym samym podstaw do zatwierdzenia regulaminu strzelnicy (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 1097/19). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę utożsamia się z taką wykładnią. III. W realiach sprawy jest okolicznością bezsporną, że strzelnica nie była przedmiotem innych postępowań administracyjnych, w szczególności Skarżący nie uzyskał wymaganych prawem zgód właściwych organów na zrealizowanie i użytkowanie strzelnicy. Okoliczność ta zasadnie została oceniona przez organy, jako wykluczająca wydanie decyzji zatwierdzającej regulamin strzelnicy. Jest bowiem oczywiste, że zatwierdzenie regulaminu może nastąpić wyłącznie dla obiektu, który – po pierwsze, jest strzelnicą i po drugie – spełnia wymagania wynikające z art. 46 ust. 1 ustawy o broni i amunicji, przy czym w postępowaniu o zatwierdzenie regulaminu strzelnicy zagadnienia te nie są przedmiotem autonomicznego badania i oceny przez wójta. Wskazać w tym miejscu należy, że historycznie, art. 47 ustawy o broni i amunicji stanowił, że dopuszczenie strzelnicy do użytkowania oraz zatwierdzenie regulaminu strzelnicy następuje w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego wójta, burmistrza (prezydenta miasta). Jednakże na podstawie art. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80, poz. 718), kompetencje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) ograniczono wyłącznie do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczenia strzelnicy do użytkowania. Nie oznacza to jednak, że w obecnie obowiązującym stanie prawnym obowiązek dopuszczenia strzelnicy do użytkowania został pominięty, a tego rodzaju zagadnienie nie jest w sposób prawny uregulowane. W tym zakresie mają zastosowanie ogólne reguły wynikające z ustawy - Prawo budowlane, na co trafnie wskazało Kolegium. Stwierdzenia tego nie zmienia argumentacja skargi wskazująca, że przedmiotowa strzelnica nie jest obiektem budowlanym. Strzelnica może być również budowlą (budowlą ziemną), a więc obiektem, przez który należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury (art. 3 pkt 3 P.b.). Obiekt taki, a więc budowla ziemna, podlega regulacjom ustawy – Prawo budowlane i w przypadku strzelnic, finalnie, obowiązkowi uzyskania zgody na użytkowanie. Strzelnica, w zależności od sposobu jej wykonania (urządzenia), może być również zakwalifikowana jako obiekt tymczasowy (art. 3 pkt 5 P.b.), co również rodzi obowiązek uzyskania zgody na użytkowanie. Wszystko to prowadzi do konkluzji, że organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające zgodnie w wymogami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i nie naruszyły art. 85 K.p.a. W prawidłowo ustalonym stanie faktycznym dokonały właściwej wykładni prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji odmawiającej zatwierdzenia regulaminu strzelnicy. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.).