II SA/Rz 605/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...] Wójt Gminy [...] po ponownym rozpatrzeniu wniosku A. J., ustalił warunki zabudowy i sposób zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych i dwóch osadników ścieków do ich obsługi na terenie działki nr 357 w miejscowości S. /wydana w tym przedmiocie uprzednia decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. Nr [...] została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2011 r. Nr [...]/ Odwołanie od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. wniosła J. W. podnosząc, że zwracała się o wyjaśnienie przebiegu granic działki nr 357 graniczącej z jej działką nr 355 oraz wyrażając obawę, że w związku z inwestycją właściciel działki nr 357 może blokować dostęp do jej posesji. Odwołanie wniósł również S. D. zarzucając, że nie została uregulowana własność części działki nr 357, na której planowane są inwestycje budowlane, zaś sprawa dotyczy niezgodności granic objętego inwestycją i widniejącego na mapie terenu ze stanem faktycznym. Rozpatrujące odwołania SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., stwierdzając prawidłowość przeprowadzonego w sprawie postępowania oraz spełnienie warunkujących jej wydanie przesłanek wynikających z ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Kolegium, podniesione w odwołaniach kwestie własnościowe dotyczące granic i powierzchni działek, a także dojazdu do nich pozostają bez znaczenia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, zaś granice terenu objętego planowaną inwestycją wskazane na załączniku graficznym do decyzji pokrywają się z granicami działki nr 357 wskazanymi na mapie ewidencyjnej. Decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2011 r. na skutek skargi S. D. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 953/11. Uznając zarzuty skargi za nieuzasadnione i powołując się na brak związania jej granicami Sąd wskazał, że w decyzji ustalającej warunki zabudowy nie została należycie wyjaśniona kwestia dostępu działki nr 357 do drogi publicznej. W decyzji Wójta Gminy w zakresie komunikacji stwierdzono bowiem, że działka ta ma dostęp do drogi publicznej nr [...] przez "drogę gminną niepubliczną nr 370", co pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją "dostępu do drogi publicznej" zawartą w art. 2 pkt 14) u.p.z.p., przez co należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W ocenie Sądu wyjaśnienia wymaga status działki nr 370, w szczególności czy jest to droga gminna w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) i dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli na ocenę, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W wyniku powyższego SKO ponownie rozpatrując odwołania S. D.i J. W. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2011 r., decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.) oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), postanowiło o: 1) uchyleniu decyzji organu I instancji w części dotyczącej punktu 2 podpunktu c, myślnika 7 dotyczącego obsługi komunikacyjnej i w tym zakresie orzekło, iż obsługa komunikacyjna - dojazd do działki odbywać się będzie istniejącym zjazdem z drogi powiatowej nr [...] relacji J.- S. - D. od strony północnej poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. 370, 2) utrzymaniu w mocy w pozostałym zakresie decyzji organu I instancji. Kolegium ponawiając argumentację wskazaną w uchylonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2011 r. co do prawidłowości przeprowadzonego w sprawie przez Wójta Gminy [...] postępowania, spełnienia ustawowych przesłanek co do dopuszczalności wydania wnioskowanej decyzji o warunkach zabudowy oraz bezzasadności podniesionych w odwołaniach argumentów wskazało, że stosownie do zawartej w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu (...) definicji "dostępu do drogi publicznej" oraz w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19 poz. 115 ze zm.) definicji drogi wewnętrznej należy uznać, iż droga oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr 370, stanowiąca własność Gminy [...] stanowi drogę wewnętrzną, gdyż nie została zaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Z tego względu, uwzględniając przywołany wyrok Sądu, należało decyzję Wójta Gminy z dnia [...] czerwca 2011 r. w części uchylić i orzec jak w sentencji. Decyzję SKO z dnia [...] kwietnia 2012 r. do WSA w Rzeszowie zaskarżył S.D., wnosząc o: - "uchylenie zaskarżonych decyzji oraz zobowiązania przez organ administracyjny do rzetelnego wyjaśnienia sprawy poprzez rozgraniczenie spornego terenu drogi jaki status ma działka nr 370 czyli wyjaśnienia dojazdu do działki nr 357 poprzez nałożenie tego obowiązku przez wyrok sądowy z dnia 19.01.2012 r. sygn. akt II SA/Rz 953/11", - "wydanie decyzji o wydanie przez Archiwum Wojewódzkie mapki ewidencyjnej z zaznaczonymi granicami mojej działki nr 356 dawniej nr 270 w S. z lat 1950 - 60 oraz dołączenia jej do sprawy". W uzasadnieniu skargi S. D. wyraził niezadowolenie ze sposobu prowadzenia sprawy przez organy administracji po wydaniu przez Sąd wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., gdyż poprzez brak powiadomienia go o postępowaniu nie zostało mu zapewnione prawo do czynnego w niej udziału. Wskazał na rozbieżną interpretację organów, wg której droga jest gminną drogą niepubliczną lub drogą wewnętrzną, gdy tak naprawdę powinna być drogą prywatną, gdyż opłaca za nią podatek. W tej sytuacji działka nr 357 nie może być zabudowana, gdyż nie posiada dostępu do drogi publicznej. W związku z powyższym wskazał na kilkakrotnie zgłaszaną przez siebie do Urzędu Gminy [...] i Wójta konieczność przeprowadzenia rozgraniczenia, które wyjaśniłoby sprawę drogi oraz dostępu działki nr 357 do drogi publicznej. W odpowiedzi na skargę Kolegium wnosząc o oddalenie skargi podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie, przytaczając argumentację jak w wydanej przez siebie decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. To podstawowe założenie wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sprawa administracyjna dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych i dwóch osadników ścieków do obsługi projektowanych budynków mieszkalnych na terenie działki nr 357 w miejscowości S., była przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 953/11, nakazał organom wyjaśnić kwestie dostępu działki nr 357 do drogi publicznej. Według Sądu w decyzji Wójta Gminy [...] rozstrzygniecie o dostępie do drogi publicznej nr [...] przez drogę gminną niepubliczną nr 370, nie jest prawidłowe, gdyż pozostaje w sprzeczności z ustawową definicją dostępu do drogi publicznej. Definicje tą zawiera art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl tego przepisu przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub poprzez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Dlatego według Sądu należało wyjaśnić jaki status ma działka nr 370 w szczególności czy jest to droga gminna w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Dopiero wyjaśnienie tej kwestii pozwoli ocenić, czy spełnione zostały wszystkie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Powyższe wskazanie powoduje, że kluczowe znaczenie dla sprawy kontroli ponownie wydanej przez organ odwoławczy decyzji ma treść art. 153 p.p.s.a. Na jego mocy ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych, co do dalszego przebiegu postępowania może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu tego orzeczenia w sposób przewidzianym przepisami prawa (zob. wyrok NSA z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I FSK 1031/09). Zdaniem składu orzekającego poddane kontroli organy wypełniły wytyczne wynikające z przytoczonego wyżej wyroku. SKO ponownie rozpoznając sprawę oparło się na wyjaśnieniach Wójta Gminy [...] zawartych w piśmie z dnia 11 kwietnia 2012 r. W jego treści podkreślono, że określenie w decyzji o warunkach zabudowy znak: [...] warunku obsługi w zakresie komunikacji z drogi powiatowej Nr [...] relacji J. – W. – S. – D. poprzez drogę gminną niepubliczną oznaczoną w ewidencji gruntów nr 370 jest określeniem błędnym. Droga ta nie posiada bowiem statusu drogi gminnej, nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. Droga, o której mowa jest drogą wewnętrzną. Na tej podstawie SKO prawidłowo uchyliło decyzję Organu pierwszej instancji w części dotyczącej punktu 2 podpunktu C, myślnika siódmego rozstrzygnięcia decyzji dotyczącego obsługi komunikacyjnej i w tym zakresie orzekło : obsługa komunikacyjna - dojazd do działki istniejącym zjazdem z drogi powiatowej nr [...] relacji J.- W. – S. – D. od strony północnej poprzez drogę wewnętrzną oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr ewid. 370. Wydanie decyzji częściowo reformującej rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji przewiduje art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego. To rozstrzygnięcie Kolegium spowodowało, że decyzja Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy odpowiada treści przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określającym dostęp do drogi publicznej. Tym samym, organy zastosowały się do wskazówek ujętych w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 stycznia 2012 r. o sygn. akt II SA/Rz 953/11. Odnosząc się do zgłoszonych w skardze zarzutów Sąd stwierdza, że nie są one uzasadnione. Stan faktyczny sprawy został przez organy ustalony w sposób nie budzący wątpliwości. Nie znajduje potwierdzenia zarzut naruszenia przez organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Strona skarżąca została prawidłowo powiadomiona o wszczęciu postępowania jak i o wydanych w sprawie rozstrzygnięciach. W ich treści Organy ustosunkowywały się do zgłaszanych w toku postępowania zarzutów. W sposób prawidłowy ustalono status drogi określając ją zgodnie z terminologią ustawową, jako drogę wewnętrzną. Należy wyjaśnić stronie, że drogą wewnętrzną jest budowla odpowiadająca właściwościom budowli drogowej niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych. Kategoriami dróg publicznych są drogi gminne, drogi powiatowe, drogi wojewódzkie oraz drogi krajowe. Natomiast zgłoszona przez S. D. kwestia rozgraniczenia Jego działki z działką zajętą pod drogę gminną nie mieści się w granicach sprawy administracyjnej wyznaczonych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych przyczyn orzeczono o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na treść art. 200 p.p.s.a.