II SA/Rz 605/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Z. P. i J. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia budynku mieszkalnego z użytkowania -skargę oddala- Przedmiotem wspólnej skargi ZP i JP jest decyzja [.] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) w [.] z dnia [.] marca 2015 r. nr [.] w przedmiocie wyłączenia budynku mieszkalnego z użytkowania, którą wydano w następującym stanie sprawy; Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: PINB) dla Miasta [.] w dniu [.] lutego 2012 r. zawiadomił Gminę Miasto [.] o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 105 obr. [...] w [.] przy ul. [.] i decyzją z tego samego dnia nakazał jej wykonanie określonych czynności w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w tym budynku oraz zakazał jego użytkowania do czasu doprowadzenia go do prawidłowego stanu. Została ona jednak uchylona decyzją organu odwoławczego z dnia [.] maja 2012 r. Z kolei decyzją z dnia [.] marca 2012 r. PINB dla Miasta [.] nakazał Gminie przeprowadzenie okresowej kontroli stanu technicznego budynku i przedłożenie stosownej opinii w tym zakresie. Następnie decyzją z dnia [.] lipca 2012 r. nr [.], PINB dla Miasta [.] nakazał Gminie wyłączyć w całości z użytkowania ww. budynek w terminie do 31 grudnia 2012 r., zarządzając umieszczenie na budynku informacji o zagrożeniu katastrofą budowlaną i zakazie jego użytkowania oraz zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. W podaniu z dnia 2 czerwca 2014 r. Gmina zwróciła się do PINB dla Miasta [.] o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [.] lipca 2012 r. z uwagi na wyjście na jaw nowych okoliczności dotychczas nieznanych organowi. Okazało się bowiem, że własność rzeczonej nieruchomości zabudowanej ww. budynkiem przez zasiedzenie nabyli w dniu 2 października 2005 r. ZP i JP. Sąd Rejonowy w [.] wyrokiem z dnia [.] września 2013 r. oddalił bowiem powództwo windykacyjne Gminy skierowane przeciwko ww., a orzeczenie to stało się prawomocne w dniu 29 maja 2014 r. na skutek oddalenia przez Sąd Okręgowy w [.] apelacji Gminy od wyroku Sądu Rejonowego. Gmina nie jest zatem właścicielem rzeczonego budynku, a przez to nie było podstaw do nałożenia na nią obowiązków wynikających z tej decyzji. Postanowieniem z dnia [.] czerwca 2014 r. PINB dla Miasta [.] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [.] lipca 2012 r. Decyzją z dnia [.] lipca 2014 r. odmówił jej uchylenia, ale została ona uchylona przez WINB w [.] decyzją z dnia [.] października 2014 r. nr [.]. Postanowieniem z dnia [.] listopada 2014 r. PINB dla Miasta [.] ponownie wznowił, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [.] lipca 2012 r. Odrębnym rozstrzygnięciem z tego samego dnia wstrzymał zaś wykonanie decyzji z dnia [.] lipca 2012 r. Decyzją z dnia [.] lutego 2015 r. nr [.], uchylił własną decyzję z dnia [.] lipca 2012 r. i orzekając co do istoty nakazał ZP i JP wyłączyć w całości z użytkowania ww. budynek w terminie do 31 maja 2015 r., zarządzając umieszczenie na budynku informacji o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz zakazie jego użytkowania, a także zabezpieczenie budynku przed dostępem osób trzecich. W zakresie obowiązków informacyjnych decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W ocenie organu nadzoru budowlanego w sprawie zaistniały podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [.] lipca 2012 r. Kwestia własności nieruchomości, na której posadowiony jest budynek, ma istotne znaczenie w sprawie, istniała ona w dacie wydawania tamtej decyzji, choć nie była organowi znana. Wobec tego ponownie przeprowadzono oględziny obiektu i ustalono, że od poprzedniego czasu nie przeprowadzono przy budynku żadnych robót budowlanych w celu poprawy stanu technicznego budynku, który nadal oceniany jest jako zły. Stwierdzono liczne spękania ścian, znaczne ubytki w tynkach, a pozostały tynk jest odspojony i grozi odpadnięciem. Ściany są zawilgocone. Widoczne elementy więźby dachowej są spróchniałe i przegnite, na połaci dachowej stwierdzono ubytki dachówek, a część z pozostałych jest obluzowana. Także drewniane elementy stropu są spróchniałe, zawilgocone, ugięte, w tym nad pomieszczeniami zajmowanymi przez Z. i JP. Mury kominów ponad dachem są spękane, stolarka okienna i drzwiowa zniszczona, cegły w stropie nad piwnicą zmurszałe z ubytkami spoin. Z ekspertyzy technicznej opracowanej dla budynku wynika, że zużycie elementów konstrukcyjnych i ich stan techniczny jest zły lub bardzo zły i grozi zawaleniem, czyli katastrofą budowlaną. Zły stan techniczny potwierdza także protokół z okresowej kontroli stanu technicznego budynku. Dlatego też dalsze przebywanie w nim stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia. Wobec powyższego uchylono dotychczasową decyzję, nałożono ww. obowiązki na właścicieli nieruchomości oraz określono nowy termin ich wykonania, stosownie do przepisów art. 68 Prawa budowlanego oraz art. 151 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W odwołaniu od powyższej decyzji Z. i J.P zarzucili, że postępowanie zostało wznowione z naruszeniem przepisów Kpa z uwagi na brak przesłanek określonych w art. 145 Kpa. Okoliczność, że odwołujący się nabyli własność nieruchomości zabudowanej rzeczonym budynkiem była znana Gminie już w 2012 r., gdyż w odpowiedzi na pozew podnieśli taki zarzut. Tak więc podanie o wznowienie zostało przez Gminę wniesione po terminie określonym w art. 148 § 1 Kpa. Ponadto okoliczność zmiany właściciela nieruchomości nie może być ustalana li tylko na podstawie fragmentu uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego, a jak dotychczas nie przeprowadzono postępowania o stwierdzenie zasiedzenia przez nich rzeczonej nieruchomości. Wobec tego w dalszym ciągu obowiązuje domniemanie wynikające z ustawy o księgach wieczystych i hipotece co do właściciela tej nieruchomości. Opisaną na wstępie decyzją WINB w [.] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminów wykonania obowiązków wyznaczając je na dzień 31 lipca 2015 r.; w pozostałej części utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. W ocenie organu odwoławczego istniały w niniejszej sprawie podstawy do wznowienia postępowania, gdyż okoliczność faktyczna dotycząca właściciela nieruchomości istniała w dacie wydania decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., choć nie była znana organowi. Tymczasem przepisy prawa budowlanego obowiązek utrzymywania budynków w należytym stanie technicznym nakładają na właścicieli i zarządców obiektów budowlanych. W razie stwierdzenia uchybień w tym zakresie organ nadzoru budowlanego obowiązany jest podjąć stosowne działania w trybie art. 68 Prawa budowlanego. Stan faktyczny ustalony w toku postępowania dawał podstawy do wydania decyzji na tej podstawie. Konieczne jest wyłączenie budynku z użytkowania, przy czym z uwagi na upływ terminu wyznaczonego w decyzji pierwszej instancji należało wyznaczyć go na nowo. Zarzuty odwołania nie mogły mieć zaś wpływu na wynik rozstrzygnięcia, ponieważ fakt nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie potwierdził dopiero prawomocny wyrok sądu powszechnego, co nastąpiło w dniu oddalenia apelacji Gminy, tj. [.] maja 2014 r. Wniosek o wznowienie pochodzi zaś z 2 czerwca 2014 r., a zatem termin miesięczny określony w art. 148 § 2 Kpa został zachowany. Ustalenie nabycia własności nieruchomości przez zasiedzenie nie obala domniemania rękojmi wiary publicznej księgi wieczystej; możliwe było jednak do dokonania także w innym postępowaniu. Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się Z. i J.P. wnosząc skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której domagali się uchylenia zaskarżonych decyzji oraz orzeczenia o kosztach postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa poprzez błędne przyjęcie pojawienia się podstawy do wznowienia postępowania, art. 146 § 2 Kpa poprzez wydanie decyzji odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej, art. 148 § 1 Kpa poprzez błędne przyjęcie zachowania przez Gminę terminu do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania, a art. 8 Kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej. W ocenie skarżących organy nadzoru budowlanego w nieuprawniony sposób poczyniły ustalenia w kwestii właściciela działki nr 105, ponieważ stwierdzenie zasiedzenia powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem rejonowym, które wprawdzie toczy się już, jednak nie zostało jeszcze zakończone. Organy są natomiast związane domniemaniem wynikającym z księgi wieczystej, w której jako właściciel figuruje Gmina. Ponadto Gmina uchybiła terminowi do zgłoszenia żądania wznowienia postępowania, jako że o utracie prawa własności wiedziała już w 2012 r., a najpóźniej w dniu wydania wyroku przez Sąd Rejonowy w [.] w dniu [.] września 2013 r. Obecnie zaskarżone decyzje odpowiadają też literalnie decyzji z dnia [.] lipca 2012 r. W odpowiedzi na skargę WINB w [.] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi ujawnienie po zakończeniu postępowania, w którym zapadła ostateczna decyzja z dnia [.] lipca 2012 r., nr [.] faktu, że właścicielami nieruchomości są skarżący wyczerpało przesłankę wznowieniową przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Z akt sprawy nie wynika, aby była to okoliczność znana organowi w trakcie tamtego postępowania, zaś zarzut zasiedzenia zgłoszony w procesie windykacyjnym nie jest dowodem, iż określony podmiot jest rzeczywiście właścicielem. Zgłoszenia zarzutu zasiedzenia nie można utożsamiać z jego uwzględnieniem przez Sąd i to w prawomocnym wyroku. Ustalenie przez Sąd Rejonowy w [.] w oparciu o zebrany w toku postępowania cywilnego materiał dowodowy, że ZP i JP nabyli własność zabudowanej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr 105 objętej księgą wieczystą KW nr [.] z dniem 2 października 2005 r. stało się podstawą oddalenia powództwa w sprawie I C [.] /13, co nastąpiło wyrokiem z dnia [.] września 2013 r. Kwestia ta jednak w dacie wydania tego wyroku nie była jednak niewątpliwa, gdyż Gmina złożyła apelację. Apelacja ta została oddalona przez Sąd Okręgowy w [.] wyrokiem z dnia [.] maja 2014 r., sygn. akt V Ca [.] /14. Dopiero ten wyrok był wyrokiem prawomocnym i jego data otwierała Gminie termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [.] lipca 2012 r. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Wyrok nieprawomocny sądu powszechnego nie ma mocy wiążącej ani dla stron procesu ani innych podmiotów czy jednostek. Strona, która nie zgadza się z nieprawomocnym wyrokiem, w tym podstawami konkretnego rozstrzygnięcia, ma prawo domagać się jego instancyjnej kontroli. Postępowanie apelacyjne w procesie cywilnym jest również postępowaniem merytorycznym. Takie orzeczenie może wywierać w określonych wypadkach (które w omawianej sprawie nie zachodzą) pewne skutki oraz być wykonalne ale nie ma mocy wiążącej. Moc wiążąca na podstawie art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego (K.p.c.) przysługuje bowiem jedynie wydanym w postępowaniu cywilnym wyrokom prawomocnym. Jak się wskazuje w orzecznictwie (zob. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 października 2012 r., sygn. V CSK 485/11 – Lex nr 1243099) w kontekście art. 365 § 1 K.p.a. sąd nie jest związany ustaleniami wynikającymi z uzasadnienia orzeczenia w takim zakresie, w jakim nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia zawartego w wyroku. Jest natomiast związany wskazanymi w uzasadnieniu ustaleniami mającymi wpływ na końcowe rozstrzygnięcie, w szczególności ustaleniami prejudycjalnymi, których skutkiem było wydanie wyroku lub postanowienia orzekającego co do istoty sprawy. Przepis ten stanowi, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach wskazanych w ustawie także inne osoby. W świetle tego przepisu nie sposób nie odnieść przytaczanego wyżej stanowiska Sądu Najwyższego do sytuacji organów administracji publicznej, tym bardziej, że zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a. jako dowód w postępowaniu administracyjnym należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Organy w niniejszej sprawie były więc nie tylko uprawnione ale w świetle art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. także zobligowane do ustalenia czy wynikająca z uzasadnienia prawomocnego wyroku okoliczność, że to nie Gmina Miasto [.] a skarżący są właścicielami nieruchomości, na której usytuowany jest stwarzający niebezpieczeństwo budynek, nieznana organowi (PINB i WINB) była istotną okolicznością faktyczną, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. Prawidłowo zostało ocenione, że była. Inny adresat decyzji, którym są skarżący jako właściciele nieruchomości, której część składowa to budynek zagrażający życiu i zdrowiu ludzi, wydanej na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1049 z późn. zm. określana dalej P.b.) powoduje, iż nie jest ona decyzją, o której mowa w art. 146 § 2 K.p.a. Przepis ten nie ma zastosowania w sytuacji, gdy z przeprowadzonego po wznowieniu postępowania wynika, że decyzja powinna być skierowana do innego podmiotu niż pierwotnie. Bez znaczenia w tym przypadku pozostaje, czy treść rozstrzygnięcia jest tożsama z poprzednio wydaną decyzją, skoro nowe okoliczności faktyczne dotyczyły tego, do kogo decyzja powinna być skierowana. W tym wypadku wznowienie postępowania umożliwiło organowi ustalenie właściwego adresata. Domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 707 z późn. zm.) jest domniemaniem, które legalnie można obalić, z czego zresztą skorzystali sami skarżący w procesie cywilnym. Jego wzruszenie w procesie windykacyjnym przez udowodnienie nabycia prawa własności przez zasiedzenie stało się przecież podstawą oddalenia skierowanego przeciwko Nim powództwa. Na kanwie powyższego przepisu Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że wzruszenie domniemania, u którego podstaw znajduje się zasada wiarygodności ksiąg wieczystych, może nastąpić w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym oraz w każdym innym postępowaniu, w którym ocena prawidłowości wpisu ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu (zob. uzasadnienie wyroku z dnia 21 marca 2001 r., sygn. akt III CKN 325/00 nie publ.). Pogląd ten znajduje zastosowanie także w postępowaniu administracyjnym. Uzyskanie przez skarżących prawomocnego postanowienia stwierdzającego nabycie w drodze zasiedzenia przez nich własności nieruchomości (postępowanie to nie zakończyło się na chwilę orzekania przez Sąd w niniejszej sprawie – co wynika z pisma z dnia 23 listopada 2015 r. z Sądu Rejonowego w [.]) będzie stanowiło podstawę wpisu w księdze wieczystej. Brak takiego postanowienia nie wyłączał jednak możliwości przeprowadzenia innych dowodów, które obalają domniemanie z art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wpis w księdze wieczystej nie jest co do zasady wyłącznym dowodem na okoliczność, kto jest właścicielem nieruchomości. Taki wpis korzysta jedynie z domniemania, że jest on zgodny z rzeczywistością. Domniemanie to może być jednak wzruszone i z żadnego przepisu prawa nie wynika zakaz jego obalenia, co oznacza, że przeprowadzenie dowodu na okoliczność, że właścicielem jest inna osoba niż ujawniona w księdze wieczystej jako właściciel, wbrew zarzutom skargi, jest dopuszczalne i nie ma zakazu wykazywania tej okoliczności w postępowaniu administracyjnym. Oczywistym jest, że tylko sąd powszechny w postępowaniu cywilnym jest uprawniony do stwierdzenia zasiedzenia, ale na potrzeby kontrolowanego postępowania wystarczające w świetle art. 75 § 1 i art. 76 § 1 K.p.a. było ustalenie tego faktu w toku prawomocnie zakończonego procesu windykacyjnego w sprawie I C [.] /13, w którym Sąd Rejonowy wskazał tę okoliczność w uzasadnieniu wyroku z dnia [.] września 2013 r. jako podstawę oddalenia powództwa Gminy Miasta [.]. Uzasadnienie prawomocnego już wyroku mogło być podstawą ustaleń w postępowaniu administracyjnym także w kontekście art. 80 K.p.a. Wobec stwierdzenia, że wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 6 lipca 2012 r. został złożony w ustawowym terminie wynikającym z art. 148 § 1 K.p.a., który rozpoczął bieg od daty wyroku Sądu Okręgowego w [.] ([.] maja 2014 r.) bezzasadny był także zarzut naruszenia tego przepisu. Jak wynika bowiem z akt sprawy Gmina złożyła wniosek w dniu 2 czerwca 2014 r. Zebrany w sprawie materiał dowodowy w postaci m.in. ekspertyzy technicznej, protokołów kontroli stanu technicznego dawał podstawy do wydania decyzji opartej na przepisie art. 68 P.b., który brzmi następująco: "W razie stwierdzenia potrzeby opróżnienia w całości lub w części budynku przeznaczonego na pobyt ludzi, bezpośrednio grożącego zawaleniem, właściwy organ jest obowiązany: 1) nakazać, w drodze decyzji, na podstawie protokołu oględzin, właścicielowi lub zarządcy obiektu budowlanego opróżnienie bądź wyłączenie w określonym terminie całości lub części budynku z użytkowania; 2) przesłać decyzję, o której mowa w pkt 1, obowiązanemu do zapewnienia lokali zamiennych na podstawie odrębnych przepisów; 3) zarządzić: a) umieszczenie na budynku zawiadomienia o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz o zakazie jego użytkowania, b) wykonanie doraźnych zabezpieczeń i usunięcie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, z określeniem, technicznie uzasadnionych, terminów ich wykonania". Wszystkie niezbędne przesłanki zostały w sprawie spełnione, a we wznowionym postępowaniu przeprowadzono także dowody na okoliczność, że to skarżący powinni być adresatami decyzji, którą kieruje się do właściciela lub zarządcy. Na marginesie jedynie trzeba zaznaczyć, że nieruchomość, na której posadowiony jest budynek przy ul. [.] w [.] została włączona do miasta [.] z innymi terenami [.] dopiero od 1 stycznia 2009 r. W świetle uzasadnienia wyroku Sądu Rejonowego w [.] z dnia [.] września 2013 r., sygn. akt I C [.] /13, treści tego wyroku oraz wyroku Sądu Okręgowego w [.] z dnia [.] maja 2014 r. nie budzi wątpliwości, że decyzje wydane w sprawie są zgodne z prawem a skargę jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.