II SA/Rz 607/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi E.M. na decyzję Kierownika Urzędu d/s Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [....]r. Nr [....] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej w sprawie pozbawienia uprawnień kombatanckich I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [....]r. Nr [...] oraz postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia [....] r.[....] ; II. zasądza od Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych na rzecz skarżącego E.M. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Rz 607/05 UZASADNIENIE Decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w Warszawie z dnia [....] r. Nr [....], utrzymaną w mocy decyzją tegoż organu z dnia [....] r. Nr [.....] E.M. pozbawiony został, w oparciu o art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 24 stycznia 1991 r. o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r., Nr 42, poz. 371, ze zm., zwanej dalej ustawą o kombatantach), uprawnień kombatanckich przyznanych z tytułu utrwalania władzy ludowej w okresie od maja 1949 r. do października 1951 r. podczas pełnienia służby wojskowej w Ludowym Wojsku Polskim. Decyzja ta poddana była kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 10 marca 2004 r., sygn. akt SA/Rz 2114/01 oddalił skargę E.M. Pismem z dnia [....]r. zatytułowanym "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy" E.M. zwrócił się o ponowną analizę jego działalności podczas okupacji hitlerowskiej w ruchu oporu AK. Załączył oświadczenia dwóch byłych członków Armii Krajowej - J.K. i J.K. potwierdzające jego przynależność do Grupy Bojowej Nr 10 AK w B. od maja 1942 r. do lipca 1944 r. Postanowieniem z dnia [....]r. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją o pozbawieniu E.M. uprawnień kombatanckich, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a następnie decyzją z dnia [....]r. Nr [....] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [....]r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia [....]r. o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W jej uzasadnieniu wskazał na brak przesłanek z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. skutkujących uchyleniem decyzji, nie wyszły bowiem na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi. Występując o uznanie uprawnień kombatanckich z tytułu służby w Armii Krajowej na podstawie art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach, wnioskodawca nie udokumentował podstawowych atrybutów służby w podziemnej organizacji wojskowej, takich jak złożenie przysięgi wojskowej, posiadanie stopnia wojskowego oraz stałego przydziału organizacyjnego. Biorąc pod uwagę wiek E.M., w czasie wnioskowanej działalności - 14-15 lat, nie mógł on pełnić służby w AK, lecz co najwyżej dorywczo wykonywać na jej rzecz czynności pomocnicze, co nie daje podstawy do przyznania uprawnień. Decyzje z dnia [....]r. i [....] r. były zgodne z obowiązującym stanem prawnym, który nie uległ zmianie, a ich prawidłowość potwierdził WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 marca 2004 r., oddalającym skargę. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E.M. przedstawił okoliczności, w jakich został przyjęty do partyzantki. Podał, że jego dowódcą był "Ojciec J.", pełnił funkcję łącznika pomiędzy ugrupowaniami, był też wysyłany na obserwację. Przysięgę złożył w lipcu lub sierpniu 1943 r. przed komendantem na powiat Łańcut, o pseudonimie "Śląski". Dodał też, że trudno jest mu obecnie przedstawić dowody na prawdziwość swoich twierdzeń, ponieważ cześć osób już nie żyje, a część to osoby nieznane, pochodzące z odległych terenów. Decyzją z dnia [....] r. Nr[....], wydaną w oparciu o art. 127 § 3 i 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych utrzymał w mocy decyzję własną z [...] r. odmawiającą uchylenia decyzji o pozbawieniu uprawnień kombatanckich. W uzasadnieniu odniósł się do przedstawionych przez wnioskodawcę okoliczności pełnienia służby w Armii Krajowej jako łącznik w kontekście oświadczeń świadków J.K. i J.K. W ocenie organu oświadczenia te są niewiarygodne i nie zasługują na uznanie; świadkowie nie potwierdzili podstawowego atrybutu służby w podziemnej organizacji wojskowej. Podkreślenia wymaga, że E.M. na żadnym etapie postępowania nie podnosił swojej działalności w AK, zarówno w czasie rozpatrywania wniosku przez ZBoWid w 1978 r., jak i w czasie kiedy toczyło się postępowanie weryfikacyjne przed Kierownikiem Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Okoliczność ta rzutuje bezpośrednio na ocenę wiarygodności przedstawionych dowodów i znajduje wsparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - wyroku z 18.10.2001 r. SA/Rz 1267/01, w którym Sąd stwierdził, że "za uznaniem oświadczeń świadków za niewiarygodne przemawia nie tylko okoliczność, iż skarżący w życiorysie, ani w deklaracji członkowskiej ZBoWiD nie wspomniał o przynależności, czy jakichkolwiek kontaktach z AK, ale również fakt, że oświadczenie tej treści, mimo trwającej półtora roku wymianie korespondencji z organem zostało złożone dopiero we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy". Podobna sytuacja zaistniała zdaniem organu w przedmiotowej sprawie, gdzie strona dopiero w piśmie z 22.12.2004 r. poinformowała o swojej rzekomej współpracy z Armią Krajową. Ponadto wnioskodawca jako 15-letnie dziecko mógł jedynie wykonywać czynności takie jak przenoszenie korespondencji, donoszenie żywności, czy informowanie o istotnych dla organizacji zdarzeniach, a nie pełnić służbę w AK, ponieważ nie byłby w stanie podporządkować się surowym regulaminom i rozkazom przełożonych, wykonywać odpowiedzialnych zadań, czy brać udziału w akcjach zbrojnych. Wprawdzie w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o kombatantach ustawodawca nie wprowadził granicy wieku jako warunku przyznania uprawnień, jednakże konieczne jest wykazanie, że osoba ubiegająca się o uprawnienia pełniła służbę w organizacji, a to wiązało się ściśle z osiągnięciem odpowiedniego wieku. Decyzję tę E.M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów sądowych, zarzucając naruszenie art. 6-9 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przesłuchania świadków celem potwierdzenia faktów wykazanych w złożonych przez nich oświadczeniach. Skarżący nie zgadza się z twierdzeniem organu, jakoby ze względu na swój młodociany wiek nie mógł wykonywać odpowiedzialnych zadań w AK. Wiele takich zadań wykonywał, przenosił nie tylko meldunki, ale też broń, granaty, żywność dla partyzantki. Zresztą twierdzeniom uzasadnienia decyzji przeczą liczne przykłady udziału bardzo młodych chłopców w powstaniu warszawskim, Szarych Szeregach i także w Armii Krajowej. Skarżący złożył przyrzeczenie przed dowódcą AK 24.06.1943 r. na zgrupowaniu bojowym w lesie w B. O fakcie tym informował organ, ale Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych pominął go i przemilczał, nie ustosunkowując się do niego. Skarżący nie pisał natomiast wcześniej o swoim udziale w AK, ze względu na to, iż posiadał uprawnienia kombatanckie z innego tytułu, ponadto korzysta z pomocy redakcyjnej organizacji kombatanckiej i pewne szczegóły z jego relacji umknęły uwadze piszących. Zresztą niedokładności zdarzyły się nie tylko skarżącemu, lecz także organowi, który podał w decyzji nieprawidłową datę jego urodzenia. W pismach uzupełniających skargę skarżący powołał się na te same argumenty, dołączył również oświadczenie świadka S.S., potwierdzające złożenie przez skarżącego przyrzeczenia przed dowódcą oraz udział w akcjach zbrojnych. W odpowiedzi na skargę Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumentację zaskarżonej decyzji. Uzupełniająco podał, że na mocy Instrukcji gen. K.S. z 4.12.1939 r. dla ZWZ-AK dolna granica wieku wynosiła 17 lat, choć w późniejszym okresie obniżono ja do 16 lat. Zostało to podyktowane małą odpornością psychiczną dziecka na metody śledztwa w razie aresztowania przez Niemców. Pełnienie służby w ruchu oporu było tożsame z prowadzeniem w sposób zorganizowany i systematyczny działalności skierowanej przeciwko okupantowi, a w zasadniczej postaci było zorganizowaną formą walki w ramach oddziałów partyzanckich utworzonych na wzór wojskowy i stosujących dyscyplinę wojskową. I chociaż mogło sprowadzać się także do wykonywania wyłącznie czynności usługowych, np. zaopatrzeniowych, zawsze jednak było uzależnione od przynależności do określonej formacji, wyrażającej się w podporządkowaniu służbowym, wyznaczeniu służbowego stanowiska i wykonywaniu zakreślonych czynności. Przesłanką decydującą o tytule do przyznania uprawnień kombatanckich jest "służba", nie zaś "współpraca", czy każde inne zaangażowanie w działalność ruchu oporu, które zasługuje na społeczny szacunek, ale nie stanowi podstawy do przyznania uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawowana przez Sąd, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji obejmuje badanie legalności, czyli zgodności z prawem zaskarżonych aktów, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) - zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja oraz postanowienie z dnia [....] r. Nr[....], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uwzględnienie skargi, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. Podstawą wszczęcia przez Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie był wniosek skarżącego złożony [....] r., zatytułowany "wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy". Skierowany on został po wydaniu ostatecznej decyzji o pozbawieniu skarżącego uprawnień kombatanckich przyznanych z tytułu utrwalania władzy ludowej. Decyzja ta poddana była kontroli sądu administracyjnego, który wyrokiem z dnia 10 marca 2004 r. oddalił skargę E.M. Do wniosku załączone zostały dodatkowe dowody w postaci oświadczeń dwóch świadków potwierdzających przynależność E.M. do Armii Krajowej. Skarżący wskazał, że nie przedstawiał wcześniej dodatkowych dowodów, licząc na korzystny dla siebie wynik weryfikacji, a także z uwagi na kilkumiesięczną chorobę. Instytucję przywrócenia uprawnień kombatanckich reguluje ustawa z dnia 25 kwietnia 1997 r. o zmianie ustawy o kombatantach oraz niektórych osobach będących ofiarami represji wojennych i okresu powojennego (Dz. U. Nr 68, poz. 436) - zwana dalej w skrócie ustawą nowelizującą. Jej art. 2 stanowi, że Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych przywraca takie uprawnienia z urzędu w przypadkach, w których decyzja pozbawiająca uprawnień była w momencie jej wydania nieważna z mocy prawa (ust. 1), natomiast przywrócenie z innych przyczyn następuje na wniosek osoby uprawnionej (ust.2). Do spraw związanych z przywróceniem uprawnień kombatanckich stosuje się odpowiednio art. 22 i 25 ustawy o kombatantach, bez wymogu uzyskania rekomendacji stowarzyszenia właściwego dla określonego rodzaju działalności kombatanckiej (ust. 3). Szczegółowe zaś zasady i tryb postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich określa rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. (Dz. U. Nr 116, poz. 745). § 10 tego rozporządzenia określa, że decyzję o przywróceniu uprawnień kombatanckich podejmuje Kierownik Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych w wypadkach określonych: 1) w art. 25 ust. 2 pkt 2 ustawy o kombatantach - na wniosek osoby pozbawionej uprawnień kombatanckich, po ustaleniu stanu faktycznego sprawy, 2) w art. 21 ust. 2 pkt 4 lit. "a" tej ustawy - po przeprowadzeniu postępowania weryfikacyjnego, 3) w przypadku, gdy decyzja pozbawiająca uprawnień kombatanckich była w momencie jej wydania nieważna z mocy prawa - z urzędu. Z przepisu tego wynika, że przywrócenie uprawnień kombatanckich nastąpić może zarówno w efekcie toczącego się postępowania weryfikacyjnego, co potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu 7 sędziów z dnia 4.03.2002 r., OPS 13/01, ONSA 2002/4/132, jak również wówczas, gdy postępowanie weryfikacyjne zostało zakończone i zapadła decyzja o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, czyli w takim stanie faktycznym, jak w przedmiotowej sprawie. W rozpatrywanym przypadku organ zastosował ogólną procedurę wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o pozbawieniu uprawnień kombatanckich, bez uprzedniego wyjaśnienia, czy taki tryb odpowiada intencjom wnioskodawcy. W razie wszczęcia postępowania na wniosek - a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie - obowiązkiem organu jest dokładne ustalenie treści żądania strony. Żądanie to wyznacza bowiem przedmiot postępowania i ustala normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie miała znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. W przypadku wątpliwości co do treści wniosku sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Taki pogląd wyraża konsekwentnie Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 11.06.1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990/2-3/47, wyrok NSA z dnia 24.07.2001 r., IV SA 1091/99, Zbiór orzecznictwa LEX Nr 78924). Wniosek złożony przez skarżącego w przedmiotowej sprawie, błędnie nazwany "wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy" nasuwa wątpliwości co do treści żądania wnioskodawcy. Wiadomo jedynie, że powołując się na wcześniej nie ujawniane dowody, E.M. domaga się ponownej analizy swojej działalności w ruchu oporu AK podczas okupacji hitlerowskiej. Tak sformułowane żądanie wnioskodawcy może sugerować chęć wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., bądź też wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia uprawnień kombatanckich w oparciu o art. 2 ust. 2 cyt. ustawy nowelizującej i § 10 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 września 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu postępowania w sprawach dotyczących pozbawienia i przywrócenia uprawnień kombatanckich oraz zasad przeprowadzania weryfikacji tych uprawnień (Dz. U. Nr 116, poz. 745). Wyjaśnienie tej kwestii ma zasadnicze znaczenie. Jeśli bowiem żądanie strony dotyczy przywrócenia uprawnień kombatanckich, to przepisy nie przewidują terminu na złożenie takiego wniosku, a w przypadku ewentualnego jego uwzględnienia wydana zostałaby decyzja o przywróceniu uprawnień, a nie bezpośrednia weryfikacja decyzji pozbawiającej uprawnień kombatanckich. Jeśli natomiast wnioskodawca żąda wznowienia postępowania, w pierwszym rzędzie badaniu winny podlegać formalne podstawy wznowienia, obejmujące przede wszystkim kwestie zachowania terminu oraz powołania ustawowych przesłanek określonych w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał decyzję w sprawie w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Dopiero w przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia kwestii formalnych i po ewentualnym zaistnieniu podstaw wznowienia mogłoby dojść do uchylenia decyzji dotychczasowej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wspominanych wątpliwości co do treści żądania strony organ nie rozstrzygnął, a ponadto stosując tryb nadzwyczajny wznowienia postępowania pominął jego fazę wstępną i ustalenie czy zachowany został termin z art. 148 § 1 k.p.a. Okoliczności te świadczą o niewyjaśnieniu istotnych dla oceny wniosku i rozstrzygnięcia sprawy zagadnień i powodują, że wszystkie rozstrzygnięcia zapadłe w postępowaniu wznowieniowym wydane zostały z naruszeniem art. 7 k.p.a., nakazującego organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a także z naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących wznowienia postępowania, w szczególności art. 148 § 1 i art. 149 § 2 i 3, co czyni zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia 10 lutego 2005 r. oraz postanowienie Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych z dnia 27 stycznia 2005 r. o wznowieniu postępowania wadliwymi i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd zauważa również innego rodzaju uchybienia, które dowodzą braku należytej dbałości przy sporządzaniu rozstrzygnięć organu. Zaskarżona decyzja zawiera aż 3 istotne pomyłki, które nie zostały sprostowane. W sentencji podano błędnie datę wydania decyzji, którą utrzymuje się w mocy, zamiast [.]..]r. wpisano 10 stycznia 2005 r. oraz błędnie wpisano datę urodzenia E.M. - zamiast 14.01.1928 r. podano 14.01.1938 r. W uzasadnieniu omyłkowo wskazano okres walki skarżącego o utrwalanie władzy ludowej podczas służby w Ludowym Wojsku Polskim - zamiast od maja 1949 r. do października 1951 r., jest "od maja 1945 r. do października 1951 r.". Natomiast w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...]r. wskazano jako wnioskodawcę J.K. zamiast E.M. W postępowaniu ponownym podstawową kwestią będzie ustalenie rzeczywistych intencji wnioskodawcy. W przypadku żądania wznowienia postępowania niezbędna będzie ocena wniosku pod kątem zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a. i w zależności od jej wyników - wydanie decyzji o odmowie wznowienia postępowania albo postanowienia o jego wznowieniu i w dalszej kolejności wydanie jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 151 k.p.a. Jeśli natomiast organ ustali, że wolą wnioskodawcy jest przywrócenie uprawnień kombatanckich w oparciu o art. 2 ust. 2 ustawy nowelizującej i § 10 pkt 1 rozporządzenia z dnia 22 września 1997 r. - zastosuje przewidziany tam tryb postępowania i wyda stosowną decyzję. Zarówno jednak w jednym, jak i w drugim przypadku konieczne jest wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych podnoszonych przez skarżącego, w tym także rozważenie potrzeby przesłuchania w charakterze świadków osób, których oświadczenia zostały dołączone do akt sprawy, zwłaszcza w sytuacji, gdyby organ uznał je za niewiarygodne, a następnie przeprowadzenie kompleksowej oceny materiału dowodowego. Wyniki tej oceny winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, ze szczególnym uwzględnieniem podanej przez świadków okoliczności złożenia przez skarżącego przysięgi przed dowódcą. Z przytoczonych wyżej względów Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, a także postanowienie tegoż organu z dnia [.]..]r. Z uwagi na charakter zaskarżonej decyzji, która nie przyznaje żadnych praw i obowiązków, Sąd odstąpił od określenia czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.