II SA/Rz 607/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2011 r. sprawy ze skargi A. M. i Ł. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...]. II SA/Rz 607/11 U Z A S A D N I E N I E Przedmiotem skargi A. M. i Ł. M. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], którą: uchylono w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] zmieniającą decyzję Starosty z [...] czerwca 2009 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla A. i Ł. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami kanalizacyjnym i wodociągowym oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkach nr ewid. 152/10, 152/9, 151/6 obr. [...] położonych w Z. gm. [...], w zakresie zmiany rzędnej posadowienia budynku mieszkalnego oraz zmiany ukształtowania terenu (dot. działki nr ewid. 152/11 po podziale) i jednocześnie umorzono postępowanie organu I instancji. Jako podstawę prawną organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). Z decyzji oraz akt administracyjnych sprawy wynika, że A. i Ł. M. złożyli w Starostwie Powiatowym wniosek o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...], znak [...] - pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami kanalizacyjnym i wodociągowym oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkach nr ewid. 152/10, 152/9, 151/6 obręb [...] położonych w Z. gm. [...] w zakresie zmiany rzędnej posadowienia budynku mieszkalnego oraz zmiany ukształtowania terenu (dot. działki nr ewid. 152/11 po podziale). Do wniosku dołączono 4 egzemplarze projektu technicznego (obejmującego I tom), kopię prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2009 r., kopię prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2008 r., nr [...], oświadczeniami o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], znak [...] zmienił decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2009 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami kanalizacyjnym i wodociągowym oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkach nr ewid. 152/10, 152/9, 151/6 obr. [...] położonych w Z. gm. [...], w zakresie zmiany rzędnej posadowienia budynku mieszkalnego oraz zmiany ukształtowania terenu (dot. działki nr ewid. 152/11 po podziale). W uzasadnieniu organ wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego S. M. złożył pisemnie zastrzeżenia, że wody opadowe z działki inwestora spływają na działkę nr ewid. 136/12, będącą jego własnością, co powoduje straty w uprawach rolnych. Podniósł, że przedłożone w projekcie rozwiązania techniczne jak zaprojektowane dwie studnie z kręgów betonowych średnicy 100 cm i głębokości 2,5 m oraz zmiana ukształtowania terenu działki mają na celu wyeliminowanie spływu wód opadowych na działkę wnoszącego zastrzeżenia. W końcowej części stwierdzono, że projekt jest wykonany przez osoby uprawnione, posiadające wymagane prawem uprawnienia i wpisane na listę członków właściwego samorządu zawodowego. Nadto projekt zagospodarowania działki jest wykonany zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi oraz decyzją o warunkach zabudowy. W odwołaniu od tej decyzji S. M. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołujący zarzucił decyzji obrazę § 28 i § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także obrazę art. 6, 7, 8 k.p.a. W uzasadnieniu wskazał, że na skutek nawiezienia przez Ł. M. ziemi na działkę nr ewid. 152/10 doszło do podniesienia się terenu, co spowodowało zmianę kierunku naturalnego spływu wód opadowych w kierunku działki odwołującego. Podniósł, że utrzymanie w mocy decyzji w przedmiocie zmiany poziomu usytuowania budynku z rzędnej 202,20 m do poziomu rzędnej 202,65 m będzie stanowić swego rodzaju zalegalizowanie nieprawnych działań Ł. M. w zakresie budowy budynku mieszkalnego na w/w działce. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., opisaną na wstępie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o przeprowadzanie kontroli i udzielnie informacji na jakim etapie znajduje się przedmiotowa inwestycja. W odpowiedzi inspektor pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. poinformował, że dokonał kontroli inwestycji w wyniku której stwierdził, że na działce nr 152/11 znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy, niepodpiwniczony w stanie surowym zamkniętym. Teren przedmiotowej posesji jest płaski, wyrównany do poziomu 202,30 m n.p.m. drogi nieutwardzonej znajdującej się po stronie wschodniej od budynku. Po stronie zachodniej budynku znajduje się skarpa, powstała na skutek niwelacji terenu, o wysokości zmiennej, której wysokość maksymalna wynosi 70 cm. Wojewoda w oparciu o ustalenia dokonane przez inspektora nadzoru budowlanego stwierdził, że budynek mieszkalny zlokalizowany na działce nr 152/11 w Z. został wybudowany w stanie surowym zamkniętym w związku z czym rozpatrywanie w chwili obecnej kwestii dotyczącej zmiany rzędnej posadowienia w/w budynku, w sytuacji gdy rzędna ta została już ustalona uznać należy za bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy podał, że inwestor wnioskuje o zmianę rzędnych terenu działki nr 152/11 w zakresie od -0,03 m do +0,63 m od stanu istniejącego, a od strony zachodniej i północnej przewiduje wykonanie skarpy o nachyleniu ok. 34° celem wyprofilowania terenu działki. Natomiast z pisma PINB z dnia 4 kwietnia 2011 r. wynika, że teren przedmiotowej działki został wyrównany do poziomu 202,30 m n.p.m., zaś od strony zachodniej wykonano skarpę o wysokości do 70 cm w związku z czym stwierdził, że zamiana ukształtowania terenu działki objęta w/w projektem budowlanym została zrealizowana. Z uwagi na fakt, że powyższe roboty budowlane objęte są decyzją Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., orzekanie przez organ odwoławczy w sprawie zmiany pozwolenia na budowę w/w obiektu staje się bezprzedmiotowe. Reasumując Wojewoda wyjaśnił, że skoro inwestor zrealizował już roboty budowlane wydanie decyzji uprawniającej do tych działań nie jest już możliwe – nie można bowiem w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Realizacja robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji ostatecznej powoduje bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i skutkuje wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie. W skardze na tę decyzję A. M. i Ł. M. zakwestionowali jej zasadność w odniesieniu do zmian ukształtowania terenu i podnieśli, że "nawieziona na teren działki nr 152/11 (po podziale) ziemia została składowana na uchylone pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2010 r. co miało na celu przedstawienie planowanego zagospodarowania terenu i technologicznych rozwiązań odprowadzenia wód opadowych na w/w działce". W ocenie skarżących sprawa nie jest bezprzedmiotowa gdyż żadna z zaproponowanych w projekcie zmian dotyczących ukształtowania terenu nie została zrealizowana. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W ocenie Sądu skarga jest zasadna w tym także z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę z urzędu. Poza sporem pozostawało, że ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia dla A. i Ł. M. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami kanalizacyjnym i wodociągowym oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkach nr ewid. 152/10, 152/9, 151/6 obręb [...] położonych w Z. Gmina [...]. Poza sporem pozostaje zarówno data jak i zakres wnioskowanych przez skarżących zmian w/w decyzji w oparciu o przedstawiony projekt budowlany z sierpnia 2010 r. Z akt administracyjnych wynika, że działka 152/10 uległa podziałowi na działki 152/11 o pow. 0,1756 ha i 152/11 o pow. 0.0956 ha, a teren inwestycji objęty zmianami ograniczony został do działki 152/11. W toku postępowania właściciel działki sąsiedniej oznaczonej nr ewid. 136/12 – S. M. podniósł okoliczność, iż na skutek powstałych w toku prowadzenia inwestycji zmian dotyczących ukształtowania terenu jego nieruchomość jest zalewana, co powoduje szkody w uprawach. W toku postępowania odwoławczego organ II instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) o przeprowadzenie kontroli i ustalenie na jakim etapie znajduje się inwestycja. Pismem z dnia 4 kwietnia 2011 r. PINB poinformował, że dokonał kontroli, podczas której stwierdzono m.in. że na działce 152/11 znajduje się budynek mieszkalny, jednorodzinny, parterowy, niepodpiwniczony w stanie surowym zamkniętym wykonany w technologii tradycyjnej murowanej z pustaków ceramicznych, strop nad parterem oraz schody prowadzące na poddasze wykonane są jako żelbetowe. Obiekt pokryty jest dachem wielospadowym, którego więźba dachowa jest konstrukcji drewnianej, pokrycie stanowi blacho-dachówka, dach jest w całości orynnowany, w otworach okiennych zamontowano stolarkę okienną wykonaną z profili PCV, obiekt jest nieocieplony, nieotynkowany (...). Teren posesji jest płaski, wyrównany do poziomu 202,30 m n.p.m. drogi nieutwardzonej znajdującej się po stronie wschodniej od budynku. Po stronie zachodniej znajduje się skarpa, powstała na skutek niwelacji terenu, o wysokości zmiennej, której wysokość maksymalna wynosi 70 cm. W dniu kontroli na terenie inwestycji nie były prowadzone żadne czynności ani roboty budowlane. Powyższe ustalenia stały się podstawą uchylenia przez organ II instancji zaskarżonej decyzji Starosty i umorzenia postępowania organu I instancji. Wojewoda stwierdził, że w sytuacji gdy budynek już został wybudowany – jest w stanie surowym zamkniętym, co oznacza, że jego rzędna została już ustalona, a także gdy zmiana ukształtowania terenu działki objęta zmienionym projektem budowlanym została zrealizowana – a więc roboty budowlane objęte decyzją Starosty o zmianie decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia A. M. i Ł. M. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączami kanalizacyjnymi i wodociągowym oraz zjazdu indywidualnego z drogi gminnej na działkach nr ewid. 152/10, 152/9 i 151/6 obręb [...] położonych w Z. gm. [...] w zakresie zmiany rzędnej posadowienia budynku mieszkalnego oraz zmiany ukształtowania terenu (co do działki oznaczonej po podziale nr 152/11) orzekanie stało się bezprzedmiotowe. Skarżący zakwestionowali powyższe stanowisko jedynie w odniesieniu do zagospodarowania terenu działki. Z załączonego do wniosku inwestorów o zmianę pozwolenia na budowę projektu budowlanego z sierpnia 2010 r. sporządzonego przez mgr. inż. arch. R. O. i mgr. inż. P. M. w zakresie projektowanych zmian zagospodarowania terenu działki wynika, że zmiana dotyczy rzędnych terenu działki w zakresie -0,03 m do + 0,63 m od stanu istniejącego. Od strony zachodniej i północnej miała zostać wykonana skarpa o nachyleniu ok.. 34˚ celem wyprofilowania terenu działki inwestycyjnej. Pomiędzy podstawą skarpy, a granicami działki zaprojektowano pas terenu ze spadkiem 6% w kierunku własnej działki o szerokości 1,5 m eliminujący całkowicie spływ wód opadowych i roztopowych na teren działek sąsiednich. Analiza projektu – w szczególności przekrojów działki 152/11 (rys. Nr 2 i 3) oraz projekt zagospodarowania działki ( rys. Nr 1 ) nie daje podstaw do przyjęcia, że powierzchnia tej działki ma być na tym samym poziomie, co znajdująca się w sąsiedztwie droga. Wedle projektu zagospodarowania działki istniejąca od strony zachodniej skarpa ma zostać usunięta – i niejako "przesunięta" w głąb działki inwestorów (odsunięta od granicy z działką 136/12). Stan faktyczny istniejący na działce podczas kontroli PINB opisany w piśmie z dnia 4 kwietnia 2011 r. z pewnością nie odpowiada w pełni opisowi projektowanych zmian zawartemu w projekcie: nie ma bowiem skarpy po stronie północnej działki, rzędne terenu działki – jeśli są tożsame z rzędnymi sąsiedniej drogi – 202,30 m n.p.m. – nie odpowiadają projektowanym rzędnym w różnych miejscach działki 152/11, wreszcie nie wiadomo czy skarpa po stronie zachodniej działki to skarpa zaznaczona w projekcie jako istniejąca czy też ta, która miała dopiero powstać. W zakresie ukształtowania terenu działki decyzja organu odwoławczego została więc wydana bez należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 k.p.a., co niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą rozstrzygnięcia przez organy winien być prawidłowo ustalony, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej stan faktyczny. W oparciu o przedstawione Sądowi akta sprawy nie można bez wątpliwości stwierdzić, że zmiany projektowane w zakresie ukształtowania terenu działki szczegółowo określone w projekcie z sierpnia 2010 r. zostały już w pełnym zakresie wykonane przez inwestorów – kwestia ta powinna być przedmiotem dokładnych ustaleń przez organy prowadzące sprawę w toku postępowania, co wskazuje również na naruszenie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przynajmniej w odniesieniu do części przedmiotu postępowania. Panadto Sąd stwierdził, że w postępowaniu odwoławczym pozbawiono udziału w nim – Gminę [...] właściciela sąsiadującej z działką inwestorów oznaczoną nr 152/11 działki 151/6, podczas gdy Gmina była przecież - prawidłowo zresztą - stroną w postępowaniu przed organem I instancji. Mając powyższe na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. – a w odniesieniu do organu odwoławczego także na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. W postępowaniu administracyjnym organy wyjaśnią w drodze stosownych ustaleń czy ukształtowanie terenu działki 152/11 odpowiada projektowanym zmianom objętym projektem z sierpnia 2010 r. z uwzględnieniem projektowanych rzędnych i zmian określonych na rysunkach 1-3 a także zapewnią udział w postępowaniu wszystkim stronom mającym interes prawny, określony w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 z późn. zm.).