II SA/Rz 607/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi M.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 20 stycznia 2023 r.nr SKO.4161/76/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości – skargę oddala – II SA/Rz 607/23 UZASADNIENIE Wnioskiem z 24.01.2022 r. (data wpływu do organu) M.C. (dalej: "skarżąca") zwróciła się do Wójta Gminy [...] o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] (droga gminna) w H. Jako że działka nr [...] pozostaje w samoistnym władaniu Gminy [...], do załatwienia tej sprawy wyznaczony został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie - Wójt Gminy [...]. Postanowieniem z dnia 7 listopada 2022 r. nr GP.6830.1.2022, działając na podstawie art. 61a i art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a."), Wójt Gminy [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie rozgraniczenia działek nr [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości H. W uzasadnieniu podniósł, że określenie przez skarżącą przedmiotu rozgraniczenia jako działek nr [...] i [...] oznacza, że zakres żądania dotyczy także punktów wspólnych działek nr [...] i [...] z działkami przylegającymi nr [...], [...] oraz [...]. Brak wskazania do rozgraniczenia działki skarżącej, oznaczonej nr [...] oznacza, że ustalanie granic tej działki nie jest przedmiotem jej żądania. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby skarżąca była właścicielem, użytkownikiem wieczystym, posiadaczem samoistnym lub aby posiadała jakiekolwiek inne prawa rzeczowe do nieruchomości wskazanych we wniosku. Wnioskodawczyni nie wskazała przepisu prawa, z którego wywodzi swoje uprawnienie do złożenia wniosku o rozgraniczenie, a samo zamieszkiwanie na działce nr [...] i korzystanie z drogi zlokalizowanej na działce nr [...] nie jest prawem rzeczowym do nieruchomości. Ponadto organ zauważył, że granica pomiędzy nieruchomościami wskazanymi we wniosku została ustalona pomiędzy ich właścicielami i nie istnieje spór co do przebiegu granicy. W opisywanej sprawie zachodzi po stronie wnioskodawczyni oczywisty brak przymiotu strony. Ponadto nie istnieje spór co do przedmiotu rozgraniczenia. W związku powyższym wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie jest dopuszczalne. Skarżąca wniosła zażalenie na to postanowienie, zarzucając wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy skutkujące błędnym przyjęciem, że nie posiada interesu prawnego do wystąpienia z wnioskiem o rozgraniczenie nieruchomości. Podniosła, że posiada interes prawny w przeprowadzeniu postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości, przez którą biegnie droga prowadząca do jej nieruchomości i z której korzystała od wielu lat. Wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia i wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Postanowieniem z dnia 20 stycznia 2023 r. nr SKO.4161/76/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie (dalej również: "SKO", "Kolegium"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 61a i art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2021 r., poz. 1990 ze zm. – dalej: "P.g.k."), utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji . Organ odwoławczy podał, że postępowanie rozgraniczeniowe związane jest z prawem własności nieruchomości. Legitymację czynną do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego mają zatem właściciele nieruchomości (i każdy ze współwłaścicieli), a ponadto, z pewnymi zastrzeżeniami i ograniczeniami: użytkownicy wieczyści i każdy ze współużytkowników wieczystych nieruchomości, osoby, którym przysługuje na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe oraz każda z osób współuprawnionych z tytułu tego prawa rzeczowego, jeżeli rozstrzygnięcie w sprawie o rozgraniczenie ma wpływ na zakres wykonywania tego prawa oraz władający gruntami na zasadzie samoistnego posiadania. Wnioskodawczyni nie posiada żadnego tytułu prawnego do nieruchomości objętych żądaniem rozgraniczenia. Interes prawny we wszczęciu postępowania skarżąca upatruje natomiast w okoliczności posadowienia znaków granicznych obu nieruchomości wskazanych we wniosku w sposób utrudniający jej przejazd samochodem do stanowiącej jej własność nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. W ocenie Kolegium, tak definiowany interes jest co najwyżej interesem faktycznym, nie zaś interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., wymaganym dla skutecznego żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. Wnioskodawczyni jest użytkownikiem ogólnodostępnej drogi zlokalizowanej na działce nr [...], stanowiącej własność Gminy [...]. Nie posiada żadnego konkretnego tytułu prawnego (np. w postaci służebności) do korzystania z tej drogi, a nawet gdyby tak było, to i tak nie uprawniałoby jej to do żądania rozgraniczenia nieruchomości. W ocenie Kolegium zasadnie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z uwagi na oczywisty brak interesu prawnego w sprawie. Dodatkowo Kolegium wskazało, że ustalenie granic nieruchomości w trybie postępowania rozgraniczeniowego następuje wówczas, gdy granice nieruchomości nie zostały wcześniej ustalone, były ustalone, ale stały się sporne lub brak jest dokumentów pozwalających na określenie pierwotnego położenia przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych znaków granicznych. W niniejszej sprawie żadna z tych okoliczności nie występuje, zatem także z tych względów brak jest podstaw do wszczęcia postępowania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, M.C. wniosła o zmianę, względnie uchylenie zaskarżonego postanowienia, zarzucając mu naruszenie: 1. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77, art. 84 § 1 i art. 85 k.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym poprzez nieuwzględnienie wniosków skarżącej formułowanych w toku postępowania administracyjnego oraz niepowołanie biegłego geodety; 2. art. 8 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego postanowienia; 3. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności; 4. art. 28 k.p.a. poprzez błędne uznanie, ze skarżąca nie posiada interesu prawnego uprawniającego ją do skutecznego ubiegania się o wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. W piśmie procesowym z 10 października 2023 r. uczestniczka postępowania Z.K. wniosła o oddalenie skargi. W piśmie procesowym z dnia 3 listopada 2023 r. radca prawny D.D. (pełnomocnik skarżącej) wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w takim trybie, jeżeli jej przedmiotem jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Sąd nie przychylił się tym samym do wniosku pełnomocnika skarżącej o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu jawnym, uznając, że charakter sprawy i stopień jej skomplikowania nie wymagają wyznaczenia rozprawy. W ramach kontroli legalności Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem wyłącznie wtedy, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach (art. 145 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd opisanych wyżej wad i naruszeń nie stwierdził. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego - wydane zostało w oparciu o przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775) – dalej: "k.p.a.", zgodnie z którym jeżeli żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten dotyczy zatem etapu wstępnego (formalnego) postępowania administracyjnego, którego przejście umożliwia dopiero merytoryczne rozstrzyganie o żądaniu strony. W przepisie tym ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne od siebie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, których zaistnienie uniemożliwia merytoryczne rozpatrzenie wniosku. Są to: 1) wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną; 2) zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W rozpoznawanej sprawie, rozstrzygając o wniosku skarżącej w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organy powołały się na brak po jej stronie legitymacji strony do skutecznego wniesienia żądania rozgraniczenia. Wykazując brak legitymacji u skarżącej podniesiono, że skarżąca nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, posiadaczem samoistnym, jak też nie ma jakiegokolwiek prawa rzeczowego do nieruchomości wskazanych we wniosku. Samo korzystanie z drogi zlokalizowanej na działce nr [...] nie daje jej prawa strony w postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia tej działki. Ponadto organy wskazały na brak sporu granicznego pomiędzy właścicielami działek wskazanych we wniosku. Słusznie wywodzi Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, że z uwagi na brak przepisu szczególnego w postępowaniu rozgraniczeniowym należy stosować ogólną normę postępowania administracyjnego zawartą w art. 28 k.p.a. Przepis ten przyznaje status strony każdemu, czyjego interesu prawnego albo obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że istotą postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic między nieruchomościami gruntowymi (gdy albo nie zostały dotychczas ustalone, albo są one sporne), a w ten sposób ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do sąsiadujących ze sobą nieruchomości, tj. ustalenie do jakiego miejsca w terenie sięga prawo własności przysługujące właścicielom gruntów sąsiednich (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 12.01.2018 r., IV SA/Wa 2451/17). W postępowaniu tym są realizowane przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności, dochodzi w nim do ukształtowania treści stosunków cywilnoprawnych między właścicielami sąsiednich nieruchomości (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20.02.2020 r., I SA/Wa 2148/19). Skoro rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu ich granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów (art. 29 ust. 1 P.g.k.), legitymowanym do złożenia wniosku o rozgraniczenie jest każdy, kto posiada tytuł prawny do nieruchomości, której granice stały się sporne (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 15.07.2020 r., III SA/Kr 432/20, WSA w Lublinie z dnia 6.12. 2022 r., III SA/Lu 340/22). W doktrynie wskazuje się, że odwołując się do celu i przedmiotu postępowania rozgraniczeniowego należy uznać, że legitymację czynną do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego mają właściciele (współwłaściciele) nieruchomości, a ponadto z pewnymi zastrzeżeniami i ograniczeniami: użytkownicy wieczyści i każdy ze współużytkowników, osoby którym przysługuje na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe oraz każda z osób współuprawnionych z tytułu tego prawa rzeczowego, jeżeli rozstrzygnięcie w sprawie o rozgraniczenie ma wpływ na zakres wykonywania tego prawa oraz władający gruntami na zasadzie samoistnego posiadania (por. D. Felcenloben, Procedury geodezyjno-prawne ustalania granic i podziałów nieruchomości, Wolters Kluwer, Warszawa 2019 r.). Jak wynika z akt postępowania skarżąca nie posiada żadnego prawa rzeczowego w stosunku do żadnej z objętych wnioskiem nieruchomości. Korzysta jedynie z drogi – działki nr [...], dojeżdżając do swojej nieruchomości. Okoliczność ta nie może jednak świadczyć o posiadaniu legitymacji czynnej w sprawie, jako że nie wiąże się z posiadaniem jakiegokolwiek prawa rzeczowego do nieruchomości. Treść skargi oraz innych pism skarżącej składanych w toku postepowania wskazują, że domaga się ona zmiany granicy nieruchomości (działki [...]) ze względu na utrudnienie w korzystaniu z drogi – postawienie betonowych słupów. Jak słusznie wskazuje Kolegium - tego rodzaju interes faktyczny nie daje jednak podstawy do zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. podstawę taką daje jedynie interes prawny, którym skarżąca nie legitymuje się w rozpoznawanej sprawie co jest równoznaczne z brakiem możliwości wszczęcia na jej żądanie postepowania administracyjnego. Uznając zatem za prawidłowe stanowisko organów i nie stwierdzając naruszeń prawa w stopniu wskazanym w art. 145 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.