II SA/Rz 608/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Jerzy Solarski /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant: sek.sąd. Teresa Tochowicz po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala skargę - II SA/Rz 608/04 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, 2 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 18, poz. 717/, po rozpatrzeniu odwołania L.S. reprezentowanego przez adwokata od decyzji Wójta Gminy W.G. z dnia [...] r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budowę budynku gospodarczego i garażu na działce Nr 195 w miejscowości P. wraz z urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania tych obiektów oraz budowę zjazdu z drogi powiatowej Nr [...] na działkę Nr 195 – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu stwierdzone zostało, że na wniosek E. i I.W. organ I instancji ustalił warunki zabudowy działki Nr 195 w P. zgodnie z wnioskiem. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik L.S. zarzucił błąd w uzasadnieniach faktycznych polegający na ustaleniu warunków zabudowy bez uwzględnienia uwag H. i L.S. Dotyczy to zjazdu z drogi powiatowej na działkę Nr 195 szerokości 10 m, gdyż narusza to prawo własności współwłaścicieli działki Nr 194 na odcinku o szer. 3 m i długości 80 m. Jest tak dlatego, bowiem granica pomiędzy działką 194 a 195 nie została wyznaczona na gruncie i wobec tego zaskarżona decyzja przewiduje częściowe zajęcie działki sąsiedniej. Wobec tego zdaniem odwołania celowym byłoby rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych jako działki 194 i 195. Na tej podstawie w odwołaniu sformułowany został wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji. Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, Kolegium wskazało na art. 63 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie w myśl tego unormowania w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Kolegium stwierdziło również, że ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy nie daje inwestorowi prawa do rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie upoważnia go do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Na tym etapie inwestor zobowiązany jest przedłożyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z powołaniem się na stosowne dokumenty /art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – Dz.U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016/. W związku z tym organ ustalający warunki zabudowy nie ma podstaw do zawieszenia postępowania do czasu rozgraniczenia nieruchomości. Na decyzję tą skargę wniósł L.S. reprezentowany przez pełnomocnika – adwokata i zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 59 ust. 1, art.60 ust. 1, 2 i 4 i art.61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art.8 i art.78 k.p.a., sformułował wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy SKO w T. do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając zarzuty i wnioski pełnomocnik nawiązał do treści odwołania twierdząc, że istnieje spór graniczny pomiędzy działkami nr 194 i 195. Rozstrzygnięcie tego sporu będzie miało wpływ na realizację inwestycji w zakresie zachowania wymaganych prawem odległości. Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i ponowiło argumentację prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga jest nieuzasadniona. Stan faktyczny nie jest kwestionowany, natomiast spór sprowadza się do możliwości skutecznego kwestionowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy granic nieruchomości, a więc prawa do terenu, którego wniosek, a następnie decyzja dotyczy. Materialnopraną podstawą zaskarżonej decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz.717 ze zm., zwaną dalej upzp.). Ustawa ta jako zasadę przyjmuje, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyjątkiem jest natomiast sytuacja, gdy ustawa wymaga wydania decyzji i dotyczy to przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wtedy określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art.4 upzp.). Konsekwencją takiej regulacji jest różny tok procesu inwestycyjnego: - w sytuacji, gdy gmina dysponuje ważnym planem zagospodarowania przestrzennego, proces inwestycyjne jest jednoetapowy a postępowanie w sprawie budowy prowadzi organ architektoniczno-budowlany, który samodzielnie w oparciu o obowiązujący plan rozstrzyga o możliwości realizacji inwestycji w konkretnym terenie i wydaje pozwolenie na budowę wnioskodawcy, który złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane(art.33 ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane – Dz. U. nr 207 z 2003r., poz.2016 ze zm.); - natomiast w przypadku braku ważnego planu zagospodarowania przestrzennego proces inwestycyjny jest dwuetapowy, gdzie pierwszy etap to postępowanie przed organem gminy, który wydaje decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowaniu terenu (o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo o warunkach zabudowy), a drugi etap, to postępowanie przed organem architektoniczno-budowlanym, który wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę. W niniejszej sprawie mamy sytuację, gdzie Gmina W.G. nie miała ważnego planu zagospodarowania przestrzennego i wobec tego rozbudowa budynku mieszkalnego, budowa garażu i budynku gospodarczego wraz z urządzeniami niezbędnymi do prawidłowego funkcjonowania tych obiektów oraz budowa zjazdu z drogi powiatowej musiała być poprzedzona postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. Zagadnienia dotyczące wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu unormowane zostały w rozdziale 5 upzp. I tak art. 59. ustęp 1. ustawy stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, (...) wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art.60 ust.1), przy czym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów (ustęp 4). Warunki, jakie muszą być łącznie spełnione dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, określone zostały w art.61 ust.1 ustawy i są one następujące: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (ustawa z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. nr .15 z 1999r., poz.139 ze zm). 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Z kolei artykuł 63 ust. 1 stwierdza, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (ust.2). Jednocześnie ustawa stwierdza, iż wnioskodawcy, który nie uzyskał prawa do terenu, nie przysługuje roszczenie o zwrot nakładów poniesionych w związku z otrzymaną decyzją o warunkach zabudowy (art.63 ust.4). Dopełnieniem wskazanych regulacji jest art.65 ust.1 pkt 1 upzp. w brzmieniu: organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę. Przenosząc przedstawione unormowania na występujący stan faktyczny stwierdzić należy, że Wójt Gminy W.G. nie dysponując ważnym planem zagospodarowania przestrzennego przeprowadził postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z wymogami ustawy. Po złożeniu wniosku i jego rozszerzeniu organ zawiadomił strony zgodnie z załączonymi wypisami z rejestru gruntów o wszczęciu postępowania, projekt decyzji zlecił do opracowania osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów, w trybie art.106 Kpa zwrócił się do wskazanych w ustawie podmiotów o dokonanie uzgodnień, które następnie doręczył stronom i wobec braku zastrzeżeń wydał decyzję uwzględniającą żądanie wnioskodawcy. Zatem nie można przypisać organowi naruszenia wskazanych przepisów prawa. Odnosząc się natomiast do spornej kwestii stwierdzić należy, że kwestionowanie prawa do terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy nie może prowadzić do uchylenia bądź zmiany decyzji. Decyzja taka jest bowiem "oderwana" od prawa własności (względnie innego tytułu do nieruchomości). Wynika to wprost z zapisu art.63 upz. który stwierdza, że decyzja o warunkach zabudowy może być wydana więcej niż jednemu wnioskodawcy oraz, że decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W konsekwencji takiego zapisu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe kwestionowania granic, gdyż te przesądzają właśnie o zakresie uprawnień właścicielskich. Skoro tak, to chybiony jest zarzut naruszenia przez organy przepisów postępowania administracyjnego, a to art.7, art.8 i art.78 Kpa. Zaznaczyć końcowo należy, że kwestia prawa do nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania w taki sam sposób uregulowana była w poprzednio obowiązujących przepisach (ustawa z dnia 7.07.1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym – art.46). Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga zakres sądowej kontroli decyzji administracyjnych. Stosownie do przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwaną dalej P.p.s.a. ), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast kryterium kontroli jest zgodność zaskarżonego aktu - w tym przypadku decyzji administracyjnej - z prawem. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, względnie inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że prawo nie zostało naruszone. Z tych przyczyn skarga podlega oddaleniu, w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.