II SA/Rz 608/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Robert Sawuła Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi J.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie przystąpienia do wykonania robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J.B. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] po rozpatrzeniu zgłoszenia złożonego przez J. B., zgłosił sprzeciw w sprawie przystąpienia do budowy parterowego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy do 25 m² oraz wolnostojącej altany o powierzchni zabudowy do 25 m² na działce nr 196/1 w R. Jako podstawę prawną wskazał art. 104 k.p.a. oraz art. 30 ust.6 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. nr 156, poz. 1118 ze zm.). Podstawą wniesienia sprzeciwu był brak dołączenia do zgłoszenia decyzji o warunkach zabudowy. Inwestor nie udokumentował, że teren inwestycji stanowi działkę budowlaną. Powołując się na art. 30 ust. 6 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane Starosta wskazał, że właściwy organ wnosi sprzeciw jeżeli zgłoszenie dotyczy pozwolenia na budowę, bądź też gdy budowa lub wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lun inne przepisy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), ustalenia przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Od decyzji tej odwołał się J. B., zarzucając brak zasadności wezwania do uzupełnienia zgłoszenia o decyzję o warunkach zabudowy. Według odwołującego obowiązek ten dotyczy tylko przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę, o które się nie ubiegał. Wskazał także, że w postanowieniu z dnia z dnia [...] marca 2008 r. o uzupełnieniu dokumentów, organ błędnie powołał się na art. 29 ust. 1 pkt 19 i 20 ustawy Prawo budowlane, gdyż on nie występował "ani o butlę, ani o przyłącze". Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...], wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że inwestycja polegająca na budowie wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o pow. zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² powierzchni działki, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę o czym stanowi art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Dla realizacji takiego przedsięwzięcia wymagane jest stosownie do art. 30 tej ustawy zgłoszenie właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ podkreślił, że co do zasady nie jest wymagane wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w zakresie robót budowlanych w odniesieniu do których z kolei nie wprowadzono obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, co wynika z analizy art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że decyzje administracyjne o ustaleniu warunków zabudowy wymagane są jedynie tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego. Pozostałe zmiany zagospodarowania terenu nie są objęte obowiązkiem uzyskania decyzji. Wynika z tego, że jedynie roboty budowlane, które nie powodują zmiany zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu, nie wymagają ustalenia warunków zabudowy. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewoda stwierdził, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie altany oraz budynku gospodarczego na działce nr ewid. 196/1 położonej na obszarze nie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, pomimo, że zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia budowę, to jednak z uwagi na swój charakter polegający na niewątpliwej zmianie zagospodarowania terenu sprawia, że koniecznym jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W związku z tym Starosta słusznie wezwał J. B. do przedłożenia m. in. decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku gospodarczego i altany, a następnie z powodu jej nie przedłożenia wniósł sprzeciw w sprawie zamierzonego przystąpienia do budowy. Zaznaczył przy tym, że w rozpatrywanej sprawie podstawę prawną wniesionego sprzeciwu stanowi art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a nie, jak omyłkowo powołano art. 30 ust. 6 pkt. 2 tej ustawy, jednakże uchybienie to pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] marca 2008 r. niepotrzebnie zacytował treść brzmienia art. 30 ust. 3 cyt. ustawy, gdyż zgłoszenie inwestora nie dotyczyło robót budowlanych, o których mowa w jej art. 29 ust. 9 pkt 19 i 20, lecz również to uchybienie nie miało wpływu na ostateczne rozstrzygnięcie. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J. B., nie precyzując kierunku jej weryfikacji. W uzasadnieniu wskazał, że ustawodawca w ustawie Prawo budowlane enumeratywnie wyliczył kiedy są potrzebne ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Według skarżącego zapisy w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie dotyczą szopy i altany, tylko przypadków określonych w ustawie Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie ma przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm.), stanowiący, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa wolno stojących parterowych budynków gospodarczych, wiat i altan oraz przydomowych oranżerii (ogrodów zimowych) o pow. zabudowy do 25 m², przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m² jej powierzchni. Jednocześnie art. 30 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wymaga zgłoszenia budowy takich obiektów właściwemu organowi. Nie ulega wątpliwości, że budowę takich właśnie obiektów, tj. parterowego budynku gospodarczego o pow. do 25 m² oraz wolno stojącej altany o takiej samej powierzchni zgłosił Staroście skarżący. Organy orzekające w sprawie przyjęły pogląd, że budowa obiektu , na który nie jest wymagane pozwolenie na budowę wymaga wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, o ile na danym terenie nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu I instancji wynika to z treści art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który to przepis nakazuje właściwemu organowi wniesienie sprzeciwu, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Organ II instancji obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wywodzi z art. 50 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.). Wskazuje, że choć art. 50 ust. 2 wymienionej ustawy zwalnia od obowiązku uzyskania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, to jednak przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od regulacji zawartej w art. 59 ust. 1 tej ustawy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w tym również budowa obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Zatem realizacja zamierzenia inwestycyjnego przez skarżącego, choć zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to jednak z uwagi na swój charakter polegający na zmianie zagospodarowania terenu sprawia, że koniecznym jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie Sądu taka interpretacja przepisów narusza prawo. Zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie terenu na określone cele ustala się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 14 ust. 1). W przypadku jego braku inwestycje celu publicznego lokalizuje się na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (art. 50 ust. 1), natomiast zmiany zagospodarowania terenu, polegające m. in. na budowie obiektu budowlanego czy wykonaniu innych robót budowlanych – na podstawie decyzji o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 zd. pierwsze). Jest to zasada ogólna, która z woli ustawodawcy doznała wyjątków. Wyjątki te wymieniono w art. 50 ust. 2, wskazując, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane wyliczone szczegółowo w pkt 1 oraz niewymagające pozwolenia na budowę (pkt 2). Art. 59 ust. 1, ustalający obowiązek uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zawiera natomiast odesłanie do art. 50 ust. 2. Zawarty w nim nakaz odpowiedniego stosowania tego przepisu oznacza, że wyjątki wymienione w pkt 1 i 2 art. 50 ust. 2 odnoszą się także do obowiązku uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z treści art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zatem wprost, że wszystkie roboty niewymagające pozwolenia na budowę, nie wymagają decyzji o warunkach zabudowy. Nieprawidłowa wykładnia tych przepisów spowodowała przyjęcie, że dla skutecznego zgłoszenia budowy budynku gospodarczego i altany, skarżący winien legitymować się decyzją o ustaleniu warunków zabudowy, a w konsekwencji nałożenie obowiązku przedłożenia takiej decyzji. Jej nieprzedłożenie skutkowało wniesieniem sprzeciwu, zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Błędne było także zastosowanie przez organ I instancji art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy. Przepis ten nakazuje wniesienie sprzeciwu, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy. Z ustaleń organów wynika, że dla terenu objętego inwestycją nie uchwalono takiego planu, a zatem przepis ten w ogóle nie ma zastosowania. W świetle przytoczonych okoliczności stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do wniesienia sprzeciwu, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zapadły z naruszeniem art. 30 ust. 2 i ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 59 ust. 1 i 50 ust. 2 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Ta konstatacja skutkować musi uchyleniem decyzji organów obu instancji zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W związku z uwzględnieniem skargi Sąd zastosował art. 152 P.p.s.a. i określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 209 P.p.s.a., uwzględniając złożony w tym zakresie wniosek skarżącego.