II SA/Rz 609/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Ryszard Bryk AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie rozgraniczenia nieruchomości -skargę oddala- II SA/Rz 609/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku, nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na wniosek E. D. , imieniem której działa adwokat A. P., na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157§ 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z [...] grudnia 2003 roku [...] wydanej w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości o nr ew. 847,859 w miejscowości Gliny M. Wymienioną decyzją Wójt Gminy B. dokonał rozgraniczenia nieruchomości o nr 847 , własność E. D. i 859, własność B. M., ustalając granicę pomiędzy działkami linią prostą od punktu 1290 do 1293 przez punkty 1291 , 1292. Organ stwierdził, że opracowana przez geodetę dokumentacja rozgraniczeniowa została przyjęta bez zastrzeżeń do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w M. Strony nie zawarły ugody, mimo, że granica została odtworzona z miar podziału parcel odpowiadającym tym działkom. Decyzja ta nie została zaskarżona w administracyjnym toku instancji. Wnioskiem z dnia 19 lipca 2005 adwokat A. P. działając imieniem E. D. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności w/w ostatecznej decyzji Wójta Gminy B. [...], wskazując na przepisy art. 156 § 1 pkt.2 k.p.a. w zw. z art. 34 ust.2 w zw. z art. 33 ust.1 prawa geodezyjnego i kartograficznego, w zw. z art. 155 i nast. k.c. zarzucając, że narusza ona prawo w rażący sposób . Zarzucił, że Wójt Gminy B. wydając decyzję nie zwrócił uwagi na tak oczywistą okoliczność, że rozgraniczenie nieruchomości nie może w żadnym wypadku prowadzić do rozstrzygnięcia o prawie własności, chyba, że dojdzie do zawarcia ugody sądowej pomiędzy stronami. Wydając decyzję o rozgraniczeniu, przy braku zgodnych oświadczeń stron co do wzajemnych ustępstw , organ pozbawił E. D. prawa własności 1 ara gruntu, prawo to przyznając bez żadnych podstaw B. M. W tej sytuacji nie mógł mieć w sprawie zastosowania art. 33 ust.1 prawa geodezyjnego i kartograficznego , lecz art. 34. Decyzją z dnia [...] lutego 2006 roku [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 156 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności, decyzji ostatecznej Wójta Gminy B. [...] z [...] grudnia 2003 r. Organ wskazał, że rozgraniczenie nieruchomości ujęte w art. 29 - 39 ustawy z 17 maja1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne jest postępowaniem zmierzającym do ustalenia granicy nieruchomości przez określenie położenia punktów i linii granicznych i utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie i sporządzenie odpowiednich dokumentów. Ustalenie granicy powoduje oznaczenie granic nieruchomości i tym samym określenie granic ochrony prawa własności nieruchomości. Nawet, jeżeli w wyniku rozgraniczenia dokonanego zgodnie z przepisami prawa ustalono przebieg granicy i spowodowało to zmianę powierzchni , to nie można mówić o pozbawieniu prawa własności. Nawet w procesach o ochronę prawa własności pierwszą czynnością dokonywaną przez sąd jest prawidłowe ustalenie granic dla określenia przedmiotu ochrony i prawidłowego określenia zakresu ochrony prawnej. Organ przytoczył treść przepisu art. 156 k.p.a. i stwierdził, że żadna z wymienionych tam przesłanek nieważności decyzji nie zachodzi w rozpatrywanej sprawie. Decyzja Wójta wydana została po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego , w trakcie którego uwzględniono uwagi stron oraz poddano ocenie przedkładane przez nie dowody. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik E. D., adwokat A. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy a decyzji SKO zarzucił, że: -wszystkie pisma SKO i Wójta w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji skierowane zostały do osoby nie będącej stroną postępowania, -również postanowienie Wójta Gminy z 19 września 2003 roku o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego skierowano do osoby nie będącej stroną w sprawie / art. 156 § 1 pkt. 4 k.p.a. -decyzja Wójta z 16 grudnia 2003 o rozgraniczeniu została skierowana do adwokata strony W. B. -decyzja Wójta z [...] września 2004 odmawiająca wznowienia postępowania została skierowana do adwokata A. P.- nie będącego stroną w sprawie -decyzja SKO z [...] listopada 2004 również została skierowana do adwokata P. nie będącego stroną w sprawie -podobnie skierowano postanowienie Wójta Gminy z [...] stycznia 2005 oraz decyzję tego organu z [...] sierpnia 2005 -decyzja SKO z [...] lutego 2006 skierowana została do : "wg rozdzielnika". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] kwietnia 2006 roku [...] utrzymało w mocy decyzję własną z [...] lutego 2006 roku. Podstawę prawną decyzji stanowi przepis art. 138 § 1 pkt.1 w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. Organ wskazał, że postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem , odrębnym od postępowania w którym wydano weryfikowaną decyzję. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja jest obarczona jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Pełnomocnik strony za taką wadę wskazał art. 156 §1 pkt.4 k.p.a. Strona, zgodnie z art. 32 k.p.a. może działać przez pełnomocnika , o ustanowieniu którego organ administracji powinien być powiadomiony. Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a pisma doręcza się pełnomocnikowi. Nie godząc się z tą decyzją, E. D. reprezentowana przez adwokata A. P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę .zarzucając : -naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28,32,40§2 k.p.a. poprzez wyrażenie niczym nie uzasadnionego poglądu, jakoby kierowanie aktów i czynności organu administracji do / na imię i nazwisko/ ustanowionego w postępowaniu pełnomocnika spełniało ustawowe wymogi ujęte w art. 107 § 1 k.p.a. -naruszenie art. 10 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi przewidzianemu w tym przepisie. Wskazując na powyższe, pełnomocnik strony wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z [...] lutego 2006 roku oraz o zwolnienie E. D. od kosztów sądowych w całości. Skarżący podniósł, że podstawowym zagadnieniem do rozstrzygnięcia jest, kto jest w stroną postępowania w sprawie. Są nimi niewątpliwie E. D. i B. M. To, że obie te osoby ustanowiły w sprawie pełnomocników w niczym nie zmienia faktu, że są stronami. Stąd też adresatem wszelkich czynności wraz z obowiązkiem ich wykonania mogą być te osoby fizyczne, a nie ich pełnomocnicy. Wskazanie jako adresata decyzji pełnomocnika jest równoznaczne ze skierowaniem decyzji do osoby nie będącej stroną w sprawie. Ustanowienie pełnomocnika nie daje mu przymiotu strony. Umieszczenie w "rozdzielniku decyzji" wszystkich stron nie może być uznane za spełniające wymogi art. 107. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 roku pełnomocnik skarżącej przedłożył do akt decyzję SKO z [...] kwietnia 2006 roku w przedmiocie rozgraniczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem takiej kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca decyzję własną tego organu w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. [...] orzekającej o rozgraniczeniu nieruchomości. We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy .pełnomocnik E. D. wniósł o rozpatrzenie sprawy pod kątem istnienia przesłanek nieważności decyzji, wymienionych w przepisie art.156 § 1 pkt.4 k.p.a. Organ orzekający uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zaszła żadna z tych przesłanek , w szczególności zaś - brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa lub została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie. Sąd podziela ten pogląd. Definicję pojęcia "strony" zawiera przepis art.28 k.p.a. Jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne , a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej / art. 29 k.p.a./. Stroną jest zatem "osoba , która na podstawie obowiązującego prawa może, czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być / powinna być/ obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem , jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej , działający w granicach jego właściwości i kompetencji.7vide - komentarz k.p.a. B Adamiak, J.Borkowski 6 wydanie, str. 233 pkt.2/. Zgodnie przepisem art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika , chyba, że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Przepis ten nie ogranicza w swej treści zakresu pełnomocnictwa , a jedynie wyłącza możliwość działania pełnomocnika w wypadku czynności ,do podjęcia których zobowiązana jest strona osobiście. Zgodnie z art. 33 § 3 k.p.a. pełnomocnik doręcza do akt oryginał lub urzędowo poświadczony odpis pełnomocnictwa. Zgodnie z przepisem art. 40 §1 k.p.a. organ administracji ma obowiązek doręczenia stronie wszystkich pism dotyczących sprawy, w której toczy się postępowanie. Od zasady doręczania pism stronie osobiście przewidziane są w art. 40 k.p.a. trzy wyjątki dotyczące przypadków reprezentowania strony przez inne podmioty, tzn. przedstawiciela, pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w konkretnej sprawie. Jak wskazano wyżej, zgodnie z przepisem art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika . Od chwili ustanowienia pełnomocnika strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, a wobec tego wszystkie pisma doręcza się pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis art. 40 § 2 nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń / decyzji i postanowień/ pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie / vide: postanowienie SN z 09.09.1993 III ARN 45/93 OSNCP1994Nr5,poz. 112/. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik E. D. zarzucił, że w kolejnych postępowaniach - o rozgraniczenie, wznowienie postępowania a następnie o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy B. o rozgraniczeniu, pisma kierowano do pełnomocników stron adwokata A. P. , pełnomocnika E. D. oraz do adwokata W. B. , pełnomocnika B. M.. Z tych faktów wyprowadza wniosek, że wszystkie wymienione przez niego akty są dotknięte wadą bezwzględnej nieważności, jako skierowane do osób nie będących stronami w sprawie. Przede wszystkim należy stwierdzić, że wymienione we wniosku decyzje, a to : Wójta Gminy B., nr [...] z [...] września 2004, [...] z [...] listopada 2004, Wójta Gminy B. nr [...] z [...] sierpnia 2005, oraz postanowienie Wójta Gminy B. Nr [...] wydane były w kolejnych postępowaniach wszczynanych na wniosek pełnomocnika E. D. i toczyły się odrębnym trybem. Natomiast postępowanie w rozpatrywanej sprawie oczy się w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w sprawie rozgraniczenia nieruchomości. Pełnomocnik skarżącej - za nieprawidłowe uznaje doręczenia dokonane na adresy pełnomocników ustanowionych przez strony, zarzucając, że tym samym, adresatami aktów i czynności organów byli pełnomocnicy stron. Sąd nie podziela tego stanowiska, bowiem kimś innym jest adresat decyzji administracyjnej, czyli strona której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, a kimś innym jest osoba, która jako pełnomocnik działa w imieniu i na rzecz strony, na której adres doręczane są pisma. W rozpatrywanej sprawie pisma adresowane były do stron, natomiast przesyłane były, zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a na adresy pełnomocników stron. Decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2006 roku SKO – [...] przedłożona przez pełnomocnika skarżącej do akt sprawy potwierdza to stanowisko sądu. Wskazując na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa, dlatego, w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a skargę oddalił, jako nie zasługującą na uwzględnienie.