II SA/Rz 609/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Maria Zarębska- Kobak Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ NSA Małgorzata Wolska Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego -skargę oddala- II SA/Rz 609/09 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. nr [...]Komendant Wojewódzki Policji po rozpatrzeniu odwołania A. P.-rencisty policyjnego od decyzji z dnia [...] maja 2005r. nr [...] Komendanta Powiatowego Policji odmawiającej ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz ustalenia jego wysokości postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzje. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji (Dz. U. z 2007r. Nr 43, poz. 277 ze zm.). W uzasadnieniu organ stwierdził, że WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009r. sygn. akt II SAB/Rz 44/08 zobowiązał Komendanta Powiatowego Policji do wydania w terminie 30 dni od uprawomocnienia się wyroku decyzji rozstrzygającej wniosek A. P. o przyznanie wnioskowanego świadczenia. Decyzją z dnia [...] maja 2009r. Komendant Powiatowy Policji wykonując orzeczenie sądu administracyjnego w wyniku rozpoznania oświadczenia mieszkaniowego do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości postanowił odmówić ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. A. P. wniósł odwołanie od tej decyzji. Po rozpoznaniu sprawy w trybie odwoławczym Komendant Wojewódzki Policji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że w dniu 5 sierpnia 2008r. A. P. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. W dniu 6 sierpnia 2008r. wystąpił do Komendanta Powiatowego Policji z wnioskiem o ustalenie prawa do wyżej wymienionego świadczenia w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r. Nr 8, poz. 67 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji w związku z § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz ustalenia jego wysokości. Realizując polecenia sądu administracyjnego organ I instancji wydał w dniu [...] maja 2009r. decyzje, która odmówił ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz ustalenia jego wysokości dla A. P. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawo funkcjonariuszy do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zostało ukształtowane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten zawiera delegacje ustawową dla ministra właściwego do spraw wewnętrznych do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznania, odmowy przyznania, cofania i zawracania przedmiotowego świadczenia. Rozporządzenie z dnia 28 czewrca 2002r. MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zawracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) w § 8 stanowi, że przepisy rozporządzenia znajdują zastosowanie również wobec osób uprawnionych do policyjnych świadczeń emerytalno-rentowych. Tym samym zapisy te stanowiły materialno prawną podstawę do przyznawania tej kategorii osób równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji rozporządzeniem z dnia 6 kwietnia 2005r. (Dz. U. Nr 70, poz. 633 ze zm.) dokonał nowelizacji w.w. rozporządzenia uchylając § 8, co bezpośrednio skutkowało utratą uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przez emerytów i rencistów policyjnych. W ocenie organu odwoławczego taki stan prawny został potwierdzony wyrokiem TK z dnia 27 października 2008r. sygn. akt U 4/08 z którego wynika, że § 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 6 kwietnia 2005r. (Dz. U. Nr 70, poz. 633) jest zgodny z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji , Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004r Nr 8, poz. 67 ze zm.), a tym samym równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego nie przysługuje emerytom i rencistom policyjnym. Komendant Wojewódzki Policji uznał, że w odniesieniu do tej grupy osób zachodziła konieczność orzeczenia o utracie prawa do otrzymywania przedmiotowego świadczenia, co z natury postępowania administracyjnego oznacza obowiązek eliminowania z obrotu prawnego decyzji na podstawie których zainteresowani je otrzymali. Tego typu sytuacja ma miejsce z A. P. Został on rozkazem personalnym nr [...] z dnia 30 czerwca 2008r. Komendanta Powiatowego Policji zwolniony ze służby w Policji z dniem 15 lipca 2008r. w związku z uzyskaniem praw emerytalnych. Następnie Komendant Powiatowy Policji w oparciu o art. 162 § 1 ust. 1 kpa wyeliminował z obrotu prawnego decyzję przyznającą A. P. równoważnik za brak lokalu mieszkalnego nie przysługujący emerytowi policyjnemu. Decyzja ta jest ostateczna. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 92 ustawy o Policji ma zastosowanie jedynie do policjanta, który w miejscu pełnienie służby ani też w miejscowości pobliskiej nie posiada lokalu mieszkalnego. Przepisu tego nie można interpretować rozszerzająco do ustalenia na jego podstawie uprawnień dla emeryta rencisty Policji w sytuacji kiedy ten nie posiada lokalu mieszkalnego. Uchylenie § 8 w.w. rozporządzenia spowodowało, że zasady przyznawania przedmiotowego świadczenia mogą być stosowane tylko dla policjantów. Podobnie oświadczenie mieszkaniowe stanowiące załącznik do rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002r. ma zastosowanie tylko i wyłącznie do policjantów i nie może być składane przez emerytów lub rencistów policji w zakresie ustalania uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Prawa tego nie można ustalać także w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji. Przepis ten uprawnia do lokalu mieszkalnego osobę pozostająca w dyspozycji resortu. Organ II instancji podkreślił, że prawa związanego z prawem do lokalu mieszkalnego nie można interpretować rozszerzająco. Skargę na tą decyzje wniósł A. P. W uzasadnieniu skargi wskazał, że nie zgadza się z poglądem obu organów, które w uzasadnieniu swoich decyzji stwierdzają że zmiany wprowadzone do rozporządzenia z 2002r. polegające na uchyleniu § 8 spowodowały uchylenie materialno-prawnej podstawy przyznania emerytom i rencistom Policji prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Uważa, że prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest pochodną zapisów ustawowych i nigdy nie wynikało z zapisów rozporządzenia. Zgodnie z upoważnieniem ustawowym minister miał wydać rozporządzenie uwzględniając podmioty uprawnione do otrzymania równoważnika. Nie zgadza się z poglądem, że uchylenie § 8 wymusza eliminację z obrotu prawnego decyzji przyznających prawo do tego świadczenia, które na skutek zaistniałych zmian obecnie emerytom i rencistom nie przysługuje. Organ wydał decyzję w sprawie bo tak nakazał sąd. ale przy rozpatrywaniu sprawy organy I i II instancji nie uwzględniły całości przepisów regulujących przedmiotowe zagadnienie. Końcowe rozstrzygnięcie powinno być uzależnione od spełnienia określonych w rozporządzeniu warunków. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zaprezentowaną zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wyjaśnić, że według art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny /Sąd I instancji/ kontroluje zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z powołanego przepisu równocześnie wynika, że Sąd I instancji przy tej kontroli bierze z reguły pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Kontrola sądowa jest zupełna, gdyż stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem p.p.s.a., Sąd i instancji jest związany granicami sprawy, ale nie jest związany wnioskami i zarzutami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną, a to oznacza, że z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Stan faktyczny sprawy Sąd ustala na podstawie akt administracyjnych i sądowych /art. 133 § 1 p.p.s.a./. Istota kontroli sądowej polega na sprawdzeniu czy zebrany w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy został prawidłowo zebrany i czy był wystarczający do wydania właściwej decyzji oraz czy wydane rozstrzygnięcie na tle ustalonego stanu faktycznego jest zgodne z prawem wówczas obowiązującym. Wynik tej kontroli decyduje o sposobie rozstrzygnięcia skargi. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję, Sąd I instancji uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. /art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a./ Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala /art. 151 p.p.s.a./. Sąd wyrokował na tle następującego stanu faktycznego: Rozkazem personalnym nr [...] z dnia 30.06.2008 r., wydanym przez Komendanta Powiatowego Policji, na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6.04.1990 r. o Policji /Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277, ze zm./, skarżący z dniem 15.07.2008 r., został zwolniony ze służby w Policji z powodu orzeczenia Nr [...] Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej MSWiA z dnia 6.02.2008 r. w przedmiocie trwałej niezdolności do służby. Od dnia 20.08.1999 r. był policjantem w służbie stałej. Od dnia mianowania na funkcjonariusza w służbie stałej pobierał równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...].07.2008 r., Nr [...], Komendant Powiatowy Policji na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdził wygaśnięcie decyzji przezeń wydanej nr [...] z dnia [...].04.2003 r. w sprawie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego z dniem 15.07.2008 r., czyli z dniem zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Od w/w decyzji skarżący nie składał odwołania. W podaniu z dnia 6.08.2008 r. skierowanym do Komendanta Powiatowego Policji skarżący A. P. żądał przyznania mu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin /Dz. U. z 2004 r., Nr 8, poz. 67, ze zm./, dalej jako ustawa z dnia 18.02.1994 r. oraz § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego /Dz. U. Nr 100, poz. 918/, dalej jako rozporządzenie z dnia 28.06.2002 r. Komendant Powiatowy Policji, decyzją Nr [...] z dnia [...].05.2009 r. – odmówił A. P. ustalenia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz jego wysokości. Komendant Wojewódzki Policji, po rozpatrzeniu odwołania A. P., zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...].06.2009 r. utrzymał w mocy w/w decyzję organu I instancji. Przyczyny odmowy przyznania skarżącemu /renciście policyjnemu/ równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego są przedstawione w części historycznej uzasadnienia. Zdaniem Sądu poczynione przez organy ustalenia faktyczne są zgodne z zebranym w sprawie administracyjnej materiałem dowodowym i były wystarczające do dokonania prawidłowej subsumcji tych ustaleń z przepisami prawa. Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest zgodne z prawem, zatem skarga nie mogła być uwzględniona. Za takim rozstrzygnięciem przemawia motywacja przytoczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, którą Sąd in extenso podzielił. Jak wynika z ustaleń faktycznych, skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem 15.07.2008 r. i od tego czasu jest rencistą policyjnym. W tym czasie obowiązywało rozporządzenie z dnia 28.06.2002 r., zmienione rozporządzeniem z dnia 6.04.2005 r., które weszło w życie z dniem 12.05.2005 r. Wprowadzona zmiana polegała na uchyleniu § 8. Uchylony § 8 stanowił, że przepisy rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r. w sprawie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego miały zastosowanie także do emeryta i rencisty policyjnego. Od dnia 12.05.2005 r. ten przepis nie obowiązuje i wobec tego nie mógł być stosowany do osoby, która stała się rencistą policyjnym po tej dacie. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27.10.2008 r., sygn. akt U 4/08 stwierdził, iż § 1 pkt 2 rozporządzenia zmieniającego z dnia 6.04.2005 r. /uchylający § 8/ jest zgodny z art. 29 ust. 1 powołanej już ustawy z dnia 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji .... Nie można się zgodzić ze stanowiskiem skarżącego wyrażonym w skardze, iż obecnie podstawę prawną do przyznania renciście policyjnemu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego stanowi art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18.02.1994 r. Przepis ten ma następującą treść: "Funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy". Z treści powołanego przepisu wyraźnie wynika, że przepis ten nie dotyczy równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i nie odsyła do odpowiedniego stosowania art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Odnosi się do lokali mieszkalnych przydzielonych funkcjonariuszom w okresie ich służby stałej w Policji i stwierdza, że z chwilą nabycia uprawnień do policyjnej emerytury lub renty zachowują prawo do przydzielonego im lokalu i tylko w tym zakresie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące funkcjonariuszy. Zgodnie z art. 30 ustawy z dnia 18.02.1994 r., emerytom i rencistom policyjnym przysługuje natomiast pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Powołany w skardze § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 28.06.2002 r., określający właściwość organów do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania albo zwrotu równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego w stosunku do emerytów i rencistów policyjnych jest tylko przepisem procesowym, a nie materialno-prawnym, przeto na jego podstawie nie można opierać argumentacji, że emeryci i renciści policyjni są uprawnieni do pobierania rzeczonego równoważnika. Trzeba podkreślić, że nie ma przepisu materialno-prawnego, dającego podstawę do przyznawania emerytom i rencistom policyjnym takiego równoważnika. Przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji dotyczy tylko policjantów, zaś zakres delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego przepisu upoważnia właściwego ministra spraw wewnętrznych do określenia w rozporządzeniu wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego z uwzględnieniem podmiotów uprawnionych do jego otrzymania oraz do określenia sposobu ustalania wysokości równoważnika i wzorów wymaganych dokumentów. Wyrażenie zawarte w powołanej delegacji ustawowej "uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania" wskazuje, iż podmioty uprawnione może określać tylko ustawa. Powołana ustawa, tj. ustawa o Policji oraz ustawa z dnia 18.02.1994 r., nie wskazują, aby emeryci i renciści policyjni byli uprawnieni do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z przedstawionych względów i na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił.