II SA/Rz 609/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Marcin Kamiński WSA Maciej Kobak /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi K. N. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego K. N. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. N. (dalej w skrócie: "skarżący") jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie: "organ II instancji") z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchylająca decyzję Starosty [...] (dalej w skrócie "organ I instancji") z dnia [...] października 2016 r. nr [...] o odmowie wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków. Kwestionowana decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. W piśmie z dnia 14 marca 2016 r. skarżący wniósł o zmianę oznaczenia działki nr 1829/3 położonej w M. z dotychczasowego oznaczenia "tereny mieszkaniowe" na "użytki rolne zabudowane". Wyjaśnił, że jest właścicielem gospodarstwa rolnego o pow. 4,2208 ha położonego w M., które prowadzi od lat 90-tych. Decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] organ I instancji odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu M. w działce nr 1829/3 polegającej na zmianie oznaczenia użytku gruntowego "tereny mieszkaniowe B" na "grunty rolne zabudowane Br". Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] organ I instancji ponownie odmówił wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu M. w działce nr 1829/3 polegającej na zmianie oznaczenia użytku gruntowego "tereny mieszkaniowe B" na "grunty rolne zabudowane Br". Jako podstawę prawną decyzji organ podał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 – dalej w skrócie: "Kpa"), art. 20 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 24 ust. 2a pkt 2 i ust. 2c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm. – dalej w skrócie "Pgk" oraz § 47 ust. 1, § 63 ust. 1 pkt 4, 5 i § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1034 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że podczas modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu M., która miała miejsce w 2015 r., dokonano aktualizacji użytków gruntowych celem doprowadzenia do zgodności wpisów w ewidencji gruntów z faktycznym stanem użytkowania. W wyniku tych czynności określono funkcje budynków zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (Dz. U. Nr 242, poz. 1622), i tak budynek mieszkalny na działce nr 1829/3 oznaczony został symbolem KŚT 110, natomiast budynek niemieszkalny symbolem KŚT 109. Ponadto główna funkcja budynku niemieszkalnego została oznaczona zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.) kodem 1274, t. j. "pozostałe budynki niemieszkalne, gdzie indziej niewymienione", a zatem nie został on zaliczony do kategorii budynków rolniczych. Natomiast na działce nr 1802 również stanowiącej własność skarżącego, wykazano budynek mieszkalny (KŚT 110, PKOB 1110), oraz budynki produkcyjne, usługowe i gospodarcze dla rolnictwa (KŚT 108, PKOB 1271). Skarżący nie składał zastrzeżeń ani nie wnosił uwag wobec przeprowadzonej modernizacji. W toku przedmiotowego postępowania, celem zweryfikowania charakteru zabudowy na działkach nr 1802 i 1829/3 dokonano oględzin nieruchomości. Poczynione ustalenia były zbieżne z danymi pozyskanymi w toku przeprowadzonej w 2015 r. modernizacji ewidencji gruntów i budynków. Wynikało z nich, że budynek niemieszkalny usytuowany na działce nr 1829/3 nie jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu § 3 ust. 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422). Dalej organ wyjaśnił, że działka nr 1802 jest działką siedliskową zaliczoną do "gruntów rolnych zabudowanych" zgodnie z zapisem ust. 1 lp. 5 załącznika nr 6 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, natomiast działka nr 1829/3 została zaliczona do "terenów mieszkaniowych", zgodnie z zapisem ust. 1 lp. 12 w/w załącznika. Następnie organ I instancji wyjaśnił pojęcia "rolniczego użytkowania gruntu", "nierolniczego użytkowania terenu", oraz "ogródka przydomowego". W ocenie organu, zaliczenie trawnika z licznymi nasadzeniami roślin ozdobnych, wraz z powierzchnią pełniącą funkcję rekreacyjną i wypoczynkową, do gruntów rolnych zabudowanych byłoby niewłaściwe. Wyjaśnił też, że poczynione ustalenia są spójne z definicją gospodarstwa rolnego zawartą w art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 459 ze zm. – dalej w skrócie: "Kc"). Działki nr 1802 i 1829/3 stanowią więc odrębne, nie sąsiadujące ze sobą nieruchomości o zróżnicowanym charakterze zabudowy i przeznaczeniu. Wreszcie wskazał, że działka nr 1802 została objęta płatnościami ARiMR jako stanowiąca działkę siedliskową gospodarstwa rolnego, natomiast nie została nimi objęta działka nr 1829/3. Ponadto z CEIDG wynika, że na działce nr 1829/3 prowadzona jest działalność gospodarcza. Budynek niemieszkalny wykorzystywany jest jako warsztat do produkowania wyrobów z drewna, zaś działalność gospodarcza jest zawieszana wyłącznie na okres zimowy. Przytoczył orzeczenie sądu administracyjnego zgodnie z którym budynek gospodarczy nie może być tylko okazjonalnie wykorzystywany do działalności rolniczej lecz stale, przy aktywnym rzeczywistym prowadzeniu działalności leśnej, rybackiej lub rolniczej, a nie tylko przystosowany do prowadzenia takiej działalności. Skarżący w odwołaniu od powyższej decyzji podniósł, że działka nr 1829/3 służy do prowadzenia gospodarstwa w trzech aspektach – ekonomicznym, gospodarczym i funkcjonalnym. Budynek mieszkalny służy do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych rolnika i jego rodziny, natomiast budynek niemieszkalny jest wykorzystywany do składowania materiałów i sprzętu służącego do obróbki drewna, a także służy do hodowli kurcząt. Podniósł też, że w skład gospodarstwa rolnego wchodzi również działka leśna, a uzyskiwane z niej pożytki naturalne w postaci drewna są wykorzystywane do prowadzenia działalności usługowej związanej z leśnictwem. Działalność ta jest dopełnieniem prowadzonego gospodarstwa rolnego umożliwiającym uzyskanie dodatkowych dochodów związanych z leśnictwem i jest częścią składową gospodarstwa rolnego. Podniósł również, że działki nr 1802 i 1829/3 położone są w odległości 400 metrów od siebie, stąd jest możliwość prawidłowego z nich korzystania Po rozpoznaniu odwołania skarżącego od powyższej decyzji, organ II instancji decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu dokonał dokładnej analizy treści Rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. W dalszej części wskazał, że budynek niemieszkalny posadowiony na działce nr 1829/3 w aktualnie obowiązującym operacie ewidencyjnym oznaczony jest symbolem "i" (pozostałe niemieszkalne). W ocenie organu II instancji, tak określona funkcja budynku jest niezgodna z przedłożoną do akt sprawy dokumentacją architektoniczno – budowlaną, z której wynika, że budynek ten jest budynkiem gospodarczo – garażowym. Dalej wyjaśnił, że dla oznaczenia funkcji podstawowej budynku w ewidencji gruntów i budynków, decydujące znaczenie ma dokumentacja architektoniczno – budowlana w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego. Tak więc to organ administracji budowlanej tworzy nowy stan prawny określający funkcję budynku. Natomiast organ ewidencyjny, aby dokonać zmiany w zakresie funkcji podstawowej budynku innej niż w projekcie budowlanym, zatwierdzonym pozwoleniem na budowę, musi mieć do tego podstawę w rozstrzygnięciu kompetentnego organu administracji budowlanej. Podstawą do dokonania zmian w ewidencji, w sytuacji budynku już wybudowanego, może być więc decyzja właściwego organu budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wobec powyższego, w ocenie organu II instancji zachodzą w sprawie wątpliwości co do prawidłowości wykazanej głównej funkcji budynku niemieszkalnego posadowionego na działce nr 1829/3, co może mieć istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia. Wskazał ponadto, że organ I instancji nie wykazał w sposób jednoznaczny, iż działka nr 1829/3 nie stanowi lub nie może stanowić zorganizowanej całości gospodarczej gospodarstwa rolnego stanowiącego własność skarżącego. W ustawowym terminie skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na jego wynik, a to: - naruszenie art. 138 § 2 Kpa poprzez błędne przyjęcie, ze wskazane naruszenia przepisów postępowania, t. j. art. 7, 77 § 1 80 Kpa, a także fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie świadczą o tym, iż została spełniona przesłanka do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, - naruszenie art. 136 Kpa poprzez bezpodstawne uznanie, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 Kpa nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy organ II instancji dysponował materiałem dowodowym umożliwiającym mu wydanie decyzji merytorycznej, - naruszenie art. 12 § 1 Kpa poprzez naruszenie zasady szybkości postępowania i uchylenie się przez organ odwoławczy od rozstrzygnięcia sprawy co do istoty zgodnie z art. 138 § 1 Kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem rozpatrzenie decyzji zgodnie z art. 138 § 1 Kpa doprowadziłoby do zakończenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu skarżący przytaczając orzeczenia sądów administracyjnych podniósł, że ustalenia poczynione przez organ II instancji pozwalały temu organowi na wydanie decyzji reformatoryjnej. Dysponował bowiem pełnym, uzupełnionym materiałem dowodowym w postaci przedłożonej dokumentacji architektoniczno – budowlanej, a także informacji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2017 r. W ocenie skarżącego, organ mógł więc wydać decyzje merytoryczną orzekając o wprowadzeniu zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków. Wskazał też, że rozstrzygniecie kasacyjne może w szczególności wystąpić, gdy wątpliwości organu odwoławczego co do ustalonego stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 Kpa. Tymczasem organ II instancji dokonał naruszenia art. 136 Kpa poprzez błędne ustalenie, że rozstrzygniecie wątpliwości co do prawidłowości wykazanej głównej funkcji budynku niemieszkalnego położonego na działce nr 1829/3 przekracza ramy dowodowe dopuszczone w postępowaniu odwoławczym. Wskutek wskazań zawartych w decyzji kasacyjnej, ocena zebranego materiału dowodowego wraz z rozpatrzeniem zarzutów odwołania została przerzucona na organ I instancji, co doprowadzi do wydłużenia trwającego już ponad rok postępowania, w sytuacji, gdy materia sprawy nie jest prawnie skomplikowana i sprowadza się jedynie do zasadności wprowadzenia zmian oraz ustalenia, czy grunt stanowi część gospodarstwa rolnego w rozumieniu art. 553 Kc. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie: "Ppsa"), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 Ppsa Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 Ppsa w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. W przedmiotowej sprawie po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji zgodnie z przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że skarga jest zasadna albowiem organ II instancji dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 138 § 2 Kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy uprawniony jest zatem do skorzystania z regulacji art. 138 § 2 Kpa wtedy, gdy organ I instancji nie wyjaśnił w ogóle sprawy lub istotnych jej okoliczności, a przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy wskazuje, że w swej istocie to organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji (tak NSA w wyroku z dnia 6 września 2016 r. II OSK 572/16). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r. II OSK 2846/12). Jeżeli natomiast organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 Kpa, to również braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 Kpa. Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 Kpa okaże się niewystarczające, jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem pozostaje decyzja uchylająca zaskarżoną decyzję oraz przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Kontrola sądowoadministracyjna decyzji kasacyjnej sprowadza się zatem do oceny, czy organ administracji II instancji nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisie art. 138 § 2 Kpa. Podkreślić bowiem należy, że organ odwoławczy, w przeciwieństwie do sądu administracyjnego, jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę Dlatego tez w sprawie należało ustalić, czy organ II instancji miał możliwość rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy, czy też zachodziła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, że mając na uwadze obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 Kpa) uzasadniało to przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać na niespójność uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Organ II instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu przepisy znajdujące zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Należy zgodzić się również z twierdzeniem, iż dla oznaczenia funkcji podstawowej budynku decydujące znaczenie ma dokumentacja architektoniczno – budowlana w postaci zatwierdzonego projektu budowlanego. Podstawą do dokonania zmian w ewidencji, w sytuacji budynku już wybudowanego może być więc decyzja właściwego organu budowlanego w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Skoro więc organ II instancji stwierdza, że określona w aktualnie obowiązującym operacie ewidencyjnym funkcja budynku niemieszkalnego na działce nr 1829/3 jest niezgodna z przedłożoną do akt sprawy dokumentacją architektoniczno – budowlaną, z której wynika że budynek ten jest budynkiem gospodarczo – garażowym, nie może jako podstawę decyzji kasacyjnej wskazać wątpliwości co do prawidłowości wykazanej głównej funkcji tego budynku. Ponadto organ II instancji dysponował materiałem dowodowym do poczynienia ustaleń dotyczących możliwości przynależności działki nr 1829/3 do gospodarstwa rolnego skarżącego. W aktach administracyjnych oprócz dokumentacji ewidencyjnej, architektoniczno – budowlanej, zalega również protokół z oględzin działek nr 1802 i nr 1829/3 wraz z dokumentacją fotograficzną. W sytuacji, gdy zasadniczy materiał wymagany do podjęcia rozstrzygnięcia został w sprawie zgromadzony, brak było podstaw do podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 Kpa. Na marginesie należy wskazać, że w przypadku gdy organ odwoławczy dochodzi do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 Kpa ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Skoro w przedmiotowej sprawie organ II instancji uznał, że nie wyjaśniono należycie wszystkich, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, to powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wyjaśnić dlaczego nie zastosował art. 136 Kpa. Organ odwoławczy może przecież uzupełnić dowody i materiały w sprawie. Obowiązkiem organu odwoławczego jest bowiem podjąć wszelkie kroki do merytorycznego załatwienia sprawy, korzystając przy tym ewentualnie z uprawnień nadanych mu mocą art. 136 Kpa. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ I instancji miał przeprowadzać dodatkowe dowody, wynika natomiast, że oczekuje się od niego ponownej oceny zabranego już materiału dowodowego. Taki układ procesowy nie uzasadnia skorzystania z kasacyjnej formuły rozstrzygnięcia przez [...]WINGiK. Ocena ta jest tym bardziej stanowcza, że [...]WINGiK w swoich rozważaniach przesądził o charakterze budynku niemieszkalnego na działce nr 1829/3 podając, iż "budynek ten jest budynkiem gospodarczo-garażowym". Kategoryczność tego stwierdzenia dowodzi, że organ ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy i poczynił na jego podstawie ustalenia istotne w sprawie, wobec czego uchylanie decyzji organu I instancji i przekazywanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie znajduje uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 Ppsa. W ponownym postępowaniu organ II instancji uwzględni uwagi wynikające z niniejszego wyroku i rozpozna sprawę z zachowaniem wskazanych wyżej wymogów procesowych, mając na uwadze konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z zasadą prawdy obiektywnej i przy odniesieniu się do zarzutów i wniosków zawartych w odwołaniu. Organ II instancji będzie miał także na uwadze konieczność przeprowadzenia we własnym zakresie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.