II SA/Rz 610/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński Protokolant sekretarz sądowy Patryk Rak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2019 r. sprawy ze skargi R.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie przyznania zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi R.M. (dalej zwanego: skarżącym) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej jako: SKO lub Kolegium) z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w sprawie zmiany decyzji dotyczącej przyznania zasiłku stałego. Z akt sprawy wynika, że Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 104, art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej: K.p.a.), art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt 1, art. 106 ust. 5, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm. – dalej: u.p.s.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2018 poz.1358), w/w decyzją z dnia [...] marca 2019 r. postanowił za zgodą strony zmienić własną decyzję z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...], przyznającą skarżącemu zasiłek stały, w części dotyczącej wysokości przyznanego świadczenia w ten sposób, że od 1 kwietnia 2019 r. przyznany zasiłek stały wynosi 516,58 zł. Na podstawie aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego organ ustalił bowiem, że zmieniła się sytuacja finansowa skarżącego, ponieważ otrzymuje on zasiłek pielęgnacyjny przyznany decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...]. Organ wyjaśnił, że w związku ze zmianą dochodu należało zmienić również wysokość przyznanego świadczenia, które od kwietnia 2019 r. wynosi 516,58 zł. Skarżący nie zgodził się z wydaną decyzją, wnosząc odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz art. 104 i 155 K.p.a., poprzez ich zastosowanie i obniżenie świadczenia bez jego zgody. Podniósł, że nie wyrażał zgody na zmianę decyzji, a jedynie na zbadanie sprawy. Wyjaśnił, że ze względu na przebyty udar oraz zawał nie wszystko jest dla niego zrozumiałe, a obecnie po zapoznaniu się z decyzją jest zdziwiony, że zmiana na jego niekorzyść została dokonana "za jego zgodą". Jak podkreślił "dystansuje się od tego". Wniósł o uchylenie decyzji i pozostawienie świadczenia na dotychczasowym poziomie. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 106 ust. 5 u.p.s., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że zgodnie z art. 106 ust. 5 u.s.p. możliwa jest zmiana lub uchylenie decyzji administracyjnej na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, jak również w przypadku wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5 ustawy. Dalej Kolegium wyjaśniło, że przesłanka zmiany decyzji była związana z otrzymaniem przez skarżącego zasiłku pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium organ I instancji dokonał prawidłowego ustalenia w zakresie sytuacji dochodowej skarżącego. Jak wyjaśnił organ, zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.s. wysokość zasiłku stałego ustala się poprzez obliczenie różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie (tj. 701,00 zł), a dochodem na osobę w rodzinie (tj. w tym wypadku 184,42 zł), z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 645 zł miesięcznie. Różnica pomiędzy kryterium dochodowym, a dochodem na osobę w rodzinie skarżącego, prowadzącego jednoosobowe gospodarstwo domowe, wynosi 516,58 zł, a zatem prawidłowo ustalono wysokość przysługującego mu zasiłku stałego w kwocie 516,58 zł miesięcznie. SKO podkreśliło, że zmiana sytuacji dochodowej strony, o której mowa w art. 106 ust. 5 u.p.s., stanowi przesłankę obligatoryjną zmiany decyzji, a więc jej wystąpienie nakłada na organ obowiązek zmiany decyzji w sytuacji stwierdzenia, że w świetle w/w zmiany należy przyznać zasiłek w innej wysokości. Organ zaznaczył również, że decyzja oparta na art. 37 u.s.p. nie jest decyzją uznaniową, gdyż wysokość przyznanego zasiłku stałego jest ściśle uregulowana w powołanym przepisie. Obowiązkiem organu jest zaś jedynie wyliczenie według zasad przyjętych w powołanym przepisie wysokości dochodu osoby ubiegającej się o zasiłek i obliczenie różnicy między dochodem a kryterium dochodowym. Kolegium zwróciło również uwagę, że skarżący w oświadczeniu z dnia 18 marca 2019 r. wyraził zgodę na zmianę decyzji przyznającej zasiłek stały. W skardze na powyższą decyzję złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący wniósł o jej uchylenie w całości oraz o wstrzymanie jej wykonania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 80 K.p.a., poprzez niewystarczające zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyjaśnienia sprawy, a w szczególności sytuacji finansowej i materialnej skarżącego; art. 8 i 107 § 3 K.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych twierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji oraz art. 9 i 11 K.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 8 ust. 4 u.p.s., poprzez niezaliczenie zasiłku pielęgnacyjnego jako zasiłku celowego. Uzasadniając powyższe zarzuty skarżący wskazał, na swoją trudną sytuację, która jego zdaniem winna być uwzględniona przez orzekające w sprawie organy, czego jednak nie uczyniły. Wyjaśnił, że dotychczas otrzymywany zasiłek stały nie pozwalał na zaspokojenie jego podstawowych potrzeb życiowych, dlatego zwrócił się o przyznanie mu dodatkowo zasiłku pielęgnacyjnego. Zarzucił również, że uzasadnienie wydanej decyzji jest dla niego niezrozumiałe – organ obszernie przytacza przepisy prawa, nie wyjaśniając ich w sposób przystępny dla strony. W tym wypadku organ naruszył również zasadę określoną w art. 9 K.p.a., poprzez nienależyte udzielenie informacji stronie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej uchylenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Postanowieniem z dnia 19 września 2019 r. Sąd odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż z nieco innych powodów niż w niej podniesione. Jak wynika z akt sprawy, w czasie wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu 19 marca 2019r. w toku postępowania dotyczącego zasiłku celowego na zakup leków, skarżący został poinformowany o wszczęciu postępowania w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. przyznającej pomoc w formie zasiłku stałego z uwagi na powzięcie wiedzy o otrzymaniu przez niego zasiłku pielęgnacyjnego. W formularzu ww wywiadu zapisano, że Pan R.M. został poinformowany o konieczności zmiany decyzji przyznającej zasiłek stały w części dotyczącej zasiłku stałego od 1 kwietnia 2019 r. na co wyraził zgodę. Z decyzji organu I instancji wyraźnie wynika, że została ona wydana na podstawie art. 155 k.p.a. Świadczy o powyższym - oprócz przywołania tej podstawy na początku - sformułowanie pkt 1 sentencji zaczynającej się od słów "za zgodą strony zmienić decyzję". Nie zmienia takiej oceny późniejsze przywołanie wśród podstaw prawnych również przepisu art. 106 ust. 5 u.p.s. Przepis art. 155 k.p.a. stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Jak się podkreśla w orzecznictwie, zmiany ostatecznej decyzji wydanej w sprawie z zakresu pomocy społecznej w oparciu o art. 106 ust. 5 u.p.s. są niezależne od innych trybów przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jest to odrębny tryb, który ani nie wyłącza, ani nie zastępuje tych "kodeksowych". Tryb zmiany decyzji przewidziany w art. 106 ust. 5 u.p.s., ani nie wyłącza, ani nie zastępuje innych trybów. Porównując brzmienie art. 155 k.p.a. i art. 106 ust. 5 u.p.s. nie sposób nie zauważyć, że inne są przesłanki zastosowania obydwu tych przepisów. Skoro są to odrębne tryby zmiany decyzji ostatecznych to zdaniem Sądu nie można było oprzeć decyzji na obydwu podstawach jednocześnie. Nie jest też dopuszczalne rozstrzygnięcie sprawy w ramach tego samego postępowania w I instancji w oparciu o jedną z tych podstaw prawnych a w II instancji w oparciu o drugą. Zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest co do zasady dwuinstancyjne. Istotnym elementem zasady dwuinstancyjności postępowania jest zakres rozpoznania i w konsekwencji rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Sprawa rozpoznawana w postępowaniu odwoławczym powinna być tożsama ze sprawą rozpatrzoną przez organ I instancji. Tożsamość ta dotyczy tak elementów podmiotowych, jak i przedmiotowych. Zmiana zaś któregokolwiek z nich skutkuje pojawieniem się nowej sprawy. W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 106 ust. 5 u.p.s. Nie tylko więc orzekł na innej podstawie prawnej, ale też nie dokonał analizy i oceny oświadczenia strony zawartego w odwołaniu, w którym "dystansuje się" on od zgody na zmianę decyzji. Należałoby więc wyjaśnić dokładnie tę kwestię, bo zgodę na zmianę decyzji strona może przecież cofnąć. SKO nie wyjaśniło tej kwestii a orzekło na podstawie art. 106 ust. 5 u.p.s., nie wykazując przy tym przesłanek zastosowania tego przepisu w konkretnych okolicznościach sprawy. Proste porównanie zaś daty przyznania skarżącemu zasiłku pielęgnacyjnego ([...] lutego 2018 r.), zmiany wysokości tego zasiłku zgodnie z treścią decyzji zmieniającej z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] oraz daty wydania decyzji przyznającej zasiłek stały ([...] listopada 2018 r.) oraz mając na uwadze treść oświadczenia skarżącego złożonego podczas wywiadu środowiskowego, gdy twierdził, że informował o otrzymaniu zasiłku pielęgnacyjnego, nie przekonuje, że istotnie zaszła zmiana sytuacji dochodowej skarżącej. Dotyczy to także pozostałych podstaw zmiany decyzji przewidzianych w tym przepisie. Najistotniejsze jednak jest, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego strona miała prawo oczekiwać dwukrotnego rozpoznania tożsamej pod względem przedmiotowym sprawy administracyjnej przez organy obydwu instancji. Zgodnie z informacją podaną zresztą ustnie skarżącemu podczas wywiadu środowiskowego sprawa miała dotyczyć zmiany decyzji z dnia [...] listopada 2018 r. przyznającej zasiłek stały za jego zgodą. Decyzja Prezydenta została wydana na podstawie art. 155 k.p.a., więc taką sprawę powinien zbadać ponownie organ odwoławczy po wniesieniu środka zaskarżenia w jej całokształcie. W niniejszej sprawie SKO wykroczyło poza ten zakres. Naruszony tym samym został art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Wbrew regułom wynikającym z art. 7 i art. 8 k.p.a. nie wyjaśniono także intencji skarżącego, wyrażonych w jego odwołaniu, a związanych z ewentualną dalszą zgodą na zmianę decyzji ostatecznej przyznającej zasiłek stały. Stwierdzone naruszenia ww przepisów prawa procesowego obligowały Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W ponownym postępowaniu odwoławczym organ wyjaśni w pierwszej kolejności intencje skarżącego wyrażone w złożonym odwołaniu pod kątem ewentualnego cofnięcia zgody a także w kontekście treści zapisów wywiadu środowiskowego. W razie potrzeby powinny również zostać dołączone akta sprawy, w której zapadła decyzja przyznająca zasiłek stały. Organ powinien także w zrozumiały dla niego sposób pouczyć skarżącego, jakie w konkretnych okolicznościach mogą być konsekwencje cofnięcia zgody na zmianę decyzji, gdyby okazało się jednak, iż skarżący nie informował o otrzymywaniu zasiłku pielęgnacyjnego. Rozważenia także wymagałoby, że o obydwu zasiłkach orzekał ten sam organ. Po wyjaśnieniu kwestii ewentualnego cofnięcia zgody SKO powinno – stosownie do okoliczności – wydać decyzję w sprawie tożsamej w jej całokształcie ze sprawą rozstrzygniętą przez organ I instancji.