II SA/Rz 612/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. i A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektów budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących A. i A. P. solidarnie kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. do wyroku z dnia 25 lutego 2009 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., Nr [...] wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) określanej dalej jako KPA Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania A. i A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił kwestionowaną decyzję w całości i jednocześnie nakazał A. i A. P. rozbiórkę domku rekreacyjnego z sauną i tarasem, o wymiarach odpowiednio: domek - 5m x 7m, sauna: - 2,7m x 4m, taras: 3,5m x 5m, wybudowanych samowolnie na działkach nr 213/8 i 213/9 położonych w miejscowości M. - gmina L. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzją organu I instancji nakazano A. i A. P. rozbiórkę wskazanych wyżej obiektów wybudowanych samowolnie. Postępowanie wszczęto na skutek interwencji Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] w sprawie sprawdzenia legalności budowy tych obiektów. Podczas kontroli w dniu 23 stycznia 2007 r. ustalono, że na działkach nr 213/8 i 213/9 położonych w miejscowości M. - stanowiących własność Skarbu Państwa, w zarządzie Nadleśnictwa [...] - usytuowane są obiekty budowlane gospodarstwa agroturystycznego o nazwie "W.", będące własnością A. i A. P. Domek rekreacyjny jest obiektem wolnostojącym, parterowym, z poddaszem użytkowym, posadowionym na fundamentach betonowych. Część parterowa wykonana jest z bali drewnianych, łączonych tradycyjnie na tzw. obce pióro, natomiast część poddasza zrealizowana jest w technologii drewnianej, szkieletowej, docieplonej wełną mineralną gr. 15cm, z zewnątrz obita deskami profilowanymi, zaś od wewnątrz boazerią iglastą. Strop drewniany ocieplony jest wełną mineralną i obłożony płytami gipsowo-kartonowymi. Dach krokwiowo-jętkowy, wielospadowy, z dwoma prostopadłymi do siebie kalenicami, pokryty gontem drewnianym. Do powyższego domku dobudowana jest sauna (część murowana), z zewnątrz obłożona deskami profilowanymi wraz z izolacją cieplną. Na poddaszu tej części znajduje się jedno z pomieszczeń poddasza. Z kolei od strony północno-wschodniej do domku rekreacyjnego dobudowany został taras wykonany z okrąglaków iglastych, z podłogą z desek. Balustrady wykonane z elementów drewnianych, z wypełnieniem z elementów wiklinowych. Z oświadczenia A. P. wynika, że przedmiotowy obiekt budowlany wybudowany został w 2002 r. Odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyli A. i A. P. podnosząc, że przepisy prawa budowlanego odnoszące się do kwestii legalizacji budowli oczekują na ocenę Trybunału Konstytucyjnego w kwestii ich zgodności z Konstytucją. W zaistniałej sytuacji Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lipca 2007r. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie rozpoznania powyższego odwołania, argumentując to faktem wniesienia do Trybunału Konstytucyjnego zapytania o wyjaśnienie czy art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 20, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888) są zgodne z art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wskazane postanowienie zostało uchylone a postępowanie organu I instancji (WINB) w zakresie zawieszenia postępowania umorzone przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. Skarga A. i A. P. na to ostatnie postanowienie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 1806/07. W dniu 20 grudnia 2007 r. zapadł z kolei wyrok Trybunału Konstytucyjnego (P 37/06, Dz. U. Nr 247, poz. 1844) w przedstawionej wyżej sprawie. W związku z powyższym organ II instancji wezwał A. P. i A. P. do przedłożenia decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji lub też do udzielenia informacji czy zostało wszczęte postępowanie w tym zakresie. Żądane dokumenty nie zostały przedłożone w wyznaczonym terminie. Dokonując analizy okoliczności sprawy organ odwoławczy doszedł do przekonania, iż obiekt, którego dotyczy niniejsza sprawa został samowolnie wzniesiony tj. bez niezbędnego pozwolenia na budowę. Znajdują do niego zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego decyzja pierwszoinstancyjna zapadła w zgodzie z prawem. Oparto ją o art. 48 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy, w motywach wskazując, iż do budowy przedmiotowego obiektu budowlanego przystąpiono bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a teren na którym jest on usytuowany nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestorzy nie przedłożyli ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla tego typu inwestycji. Zdaniem organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał podstaw do wszczęcia procedury legalizacyjnej i możliwość taka nie istnieje również obecnie tj. po wydaniu wskazanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, bowiem na żadnym etapie postępowania inwestorzy nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy. Organ wskazał również, iż zreformował sentencję decyzji I instancji w części dotyczącej lokalizacji przedmiotowego budynku, gdyż akta sprawy wskazują jednoznacznie, iż usytuowany jest on częściowo na dwóch działkach tj. nr 213/8 i nr 213/9 w miejscowości M. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. złożyli A. P. i A. P., wnosząc o jej uchylenie w całości. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 KPA poprzez bezzasadne uznanie, że rozstrzygnięcie przez Trybunał Konstytucyjny o zgodności określonych przepisów prawa budowlanego z Konstytucją jest obojętne dla merytorycznego rozpoznania sprawy oraz naruszenie zasad praworządności, dochodzenia prawdy obiektywnej oraz zaufania organów państwa określonych w art. 6, 7 i 8 KPA przez kontynuowanie postępowania odwoławczego oraz wydanie decyzji w oparciu o przepis prawa sprzeczny z Konstytucją, podczas, gdy uzasadnionym było zawieszenie postępowania pozwalające na wdrożenie procesu legalizacyjnego. Skarżący podkreślili, iż wielokrotnie w toku postępowania wyrażali chęć legalizacji inwestycji, lecz ich wysiłki były przez cały czas niwelowane poprzez działania Nadleśnictwa [...], które zmierza do "przejęcia nieruchomości gruntowej, na której posadowiony jest między innymi budynek przeznaczony do rozbiórki". Składający skargę zwrócili uwagę, że organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie ustalenia uprawnienia skarżących do dysponowania nieruchomością dla celów budowlanych, bowiem ustalenie w tym przedmiocie powinno zawsze poprzedzać postępowanie o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Z tej też przyczyny niniejsze postępowanie winno zostać zawieszone. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270; Dz. U. 2004 r. Nr 162 poz. 1692, powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. W ramach dokonywanej kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że zarówno ona, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 7, 8, 9 i 77 § 1 KPA, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia pozostaje pomiędzy stronami bezsporny. A. i A. P., jako dzierżawcy działek nr 213/8 i 213/9 położonych w M., stanowiących własność Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wybudowali obiekt budowlany w postaci w postaci domku rekreacyjnego z sauną i tarasem o wymiarach odpowiednio domek 5,0 m x 7,0 m, sauna 2,70 m x 4,0 m, taras 3,5 m x 5,0 m. Obiekt został wybudowany w trybie samowoli budowlanej po uprzednim uzyskaniu zgody na budowę - pismem z dnia 14.08.2002 r. - od Nadleśnictwa [...]. Obiekt wchodzi w skład gospodarstwa agroturystycznego "W.". Według niekwestionowanego ustalenia organu I instancji budowa domku rekreacyjnego wraz sauną i tarasem została zakończona w 2002 r. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez organ w dniu 19 02. 2007 r., co oznacza zasadność poglądu organu, iż w sprawie nie można zastosować przepisu art. 3 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw ( Dz.U. nr 99, poz. 665), przewidującego możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektów wybudowanych bez pozwolenia, których budowę zakończono po dniu 31 grudnia 1994 r. a przed dniem 11 lipca 1998 r. i przed dniem 11 lipca 2003 r. nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego - przy zachowaniu procedury w tym przepisie ustalonej. Organ II instancji zasadnie przyjmuje, że zastosowanie w sprawie ma art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. 11 lipca 2008 r. a zatem przy uwzględnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06 (Dz.U. z 2007 r., nr 247 poz. 1844). Trybunał uznał w nim, że art. 48 ust. 2 pkt l lit. b i 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r., nr 156 z późn. zm.) w częściach obejmujących wyrażenie w "dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości oraz z art. 32 Konstytucji. W uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał wskazał, że skoro zgodnie z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego warunkiem legalizacji samowoli jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozumiana jako zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo z generalnym porządkiem planistycznym ukształtowanym wieloma ustawami szczególnymi, to termin uzyskania decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy nie może mieć w sprawie znaczenia, z uwagi na fakt, iż decyzja ma charakter informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora wynikających wprost z ustaw. Decydujące znaczenia w procesie legalizacji samowoli winno mieć ustalenie, czy obiekt wybudowany bez pozwolenia nie narusza przepisów prawa, w tym regulującego kwestie planowania przestrzennego. Powinna zatem istnieć możliwość dokonania takiego ustalenia również po wszczęciu postępowania rozbiórkowego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego przy uwzględnieniu wymogów wynikających z art. 7 kpa (zasada dążenia do prawdy obiektywnej), 8 kpa (zasada pogłębiania zaufania do organów Państwa), 9 kpa ( zasada informacji ) nakłada na organ nadzoru budowlanego, który prowadzi sprawę samowoli budowlanej na terenie gdzie nie obowiązuje plan zagospodarowanie przestrzennego obowiązek dokładnego wyjaśnienia inwestorowi kwestii możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania administracyjnego w przedmiocie samowoli i wezwania do jej przedstawienia lub przedstawienia zawiadomienia o wszczęciu takiego postępowania albo nawet wniosku o jego wszczęcie w realnym do wykonania terminie. Udzielenie informacji o możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy ma szczególne znaczenie, bowiem w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, a co za tym idzie i w praktyce organów nadzoru budowlanego i organów gminy właściwych w sprawie ustalania warunków zabudowy zgodnie przyjmowano, iż po zakończeniu budowy obiektu bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania. Z kolei ustalenie realnego terminu przedstawienia przez inwestora informacji wskazanych wyżej wymaga wzięcia pod uwagę okoliczności, że z przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717, ze zm.) wynika, iż złożenie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone zebraniem dokumentów wymaganych przepisami tej ustawy, które do wniosku należy dołączyć (art. 52 z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Należy także ustalając ów termin wziąć pod uwagę, że w postępowaniu administracyjnym o warunkach ustalenia zabudowy wymagane są czynności uzgodnieniowe (art. 53 w zw. z art. 64 ust.1 ustawy) prowadzone na podstawie projektu decyzji opracowanego przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów i architektów. Już te wymogi, czynią to postępowanie na tyle skomplikowanym, że nader rzadko jest możliwe wydanie decyzji w terminie 1 miesiąca. W tym stanie rzeczy za nieodpowiadające wymienionym wyżej przepisom kpa należy uznać pismo organu II instancji zobowiązujące inwestorów do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy lub przedstawienia, czy zostało wszczęte postępowanie administracyjne w tej sprawie w terminie dni 7 od daty otrzymania wezwania. O braku rozeznania, co do własnej sytuacji prawnej, w zakresie możliwości uzyskania decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania o samowolę, jak również niezależnie od prawa dysponowania gruntem świadczy odpowiedź inwestorów udzielona organowi II instancji, że decyzji takiej nie mogą uzyskać, z uwagi na okoliczności, iż sporne obiekty zostały już wykonane, jak również skarga, w której powołują się na niemożność uzyskania warunków zabudowy bez wcześniejszego rozstrzygnięcia w kwestii prawa do dysponowania terenem. Rozeznanie to skarżący uzyskali w inny sposób, dopiero po wydaniu zaskarżonej decyzji, czego dowodzi przedstawione na rozprawie sądowej w dniu 17.02.2009 r. w sprawie II SA/Rz 609/08 przez A. P. zawiadomienie z Urzędu Gminy [...] o wszczęciu postępowania w sprawie warunków zabudowy pochodzące z dnia [...] stycznia 2009 r., Nr [...]. Opisane wyżej naruszenie prawa uzasadnia uchylenie decyzji organów obu instancji. W postępowaniu ponownym organ ustali na jakim etapie znajduje się postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i w zależności od poczynionych ustaleń rozważy, czy zachodzi podstawa do zawieszenia z urzędu postępowania w sprawie samowoli budowlanej na czas do zakończenia postępowania przed organem gminy a po jego ewentualnym podjęciu podejmie decyzję odpowiadającą poczynionym ustaleniom i przepisom prawa. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd przy zastosowaniu art. 135 P.p.s.a. uchylił decyzje obu instancji w oparciu o art. 145 §1 pkt 1 lit. c tej ustawy. Na podstawie art. 152 P.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W oparciu o przepis art. 200 P.p.s.a. orzekł Sąd o kosztach postępowania.