II SA/Rz 612/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie NSA Małgorzata Wolska NSA Stanisław Śliwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie określenia opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zarządza zwrot na rzecz strony skarżącej Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] kwoty 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem nadpłaconego wpisu sądowego. W informacji rocznej z dnia 6 marca 2019 r. nr [...] Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także: "Dyrektor Zarządu Zlewni") ustalił Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwu [...] (dalej również: "Nadleśnictwo") opłatę stałą w wysokości 129 zł za pobór wód powierzchniowych na uzupełnienie strat wody oraz w celu natlenienia i odświeżenia wody w zbiorniku retencyjnym. Nie zgadzając się z ustaleniem przedmiotowej opłaty Nadleśnictwo złożyło reklamację, w której podniosło, że pobór wody do zbiornika J. służy celom gospodarki leśnej, w tym do nawadniania gruntów, co w świetle art. 270 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r. poz. 2268), określanej następnie jako "P.w." uniemożliwia naliczenie opłaty. Dyrektor Zarządu Zlewni nie uznał powyższej reklamacji i decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] określił dla Nadleśnictwa za okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2019 r. opłatę stałą w wysokości 129 zł za pobór wód powierzchniowych z potoku Wyrwa dz. nr ewid. 104 dla potrzeb zbiornika retencyjnego w miejscowości K. gmina [...]. Organ wskazał, że Nadleśnictwo może korzystać z usługi wodnej na podstawie ważnego do dnia 17 kwietnia 2034 r. pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Starostę [...] dnia 17 kwietnia 2014 r. (znak: [...]) na pobór wody powierzchniowej do napełniania zbiornika z potoku W. na dz. nr ewid. 104 w miejscowości K. gm. [...] w ilości Qmax=44464,3 m3. Z kolei wysokość opłaty wynika z brzmienia art. 271 ust. 3 P.w. oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502). Na podstawie powyższych przepisów opłata została określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty (250 zł), czasu wyrażonego w dniach (365 dni) i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym (Qmax=44464,3 m3/d, wynoszącego po przeliczeniu 0,00140995 m3/s). Dyrektor zwrócił uwagę, że Nadleśnictwo prowadzi wprawdzie gospodarkę leśną, jednakże z udzielonego mu pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, aby zbiornik retencyjny i tym samym pobór wód powierzchniowych służył celom leśnym, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Nadleśnictwo zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarga zarzuca naruszenie: 1. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 7, art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego ("K.p.a.") poprzez niewyjaśnienie dokładnie stanu prawnego i faktycznego związanego z poborem wód do celów leśnych, podczas gdy Nadleśnictwo gromadzi wodę i przetrzymuje, czym zwiększa zasoby wodne oraz poprzez oparcie się jedynie na treści pozwolenia wodnoprawnego, które nie może stanowić kluczowego dowodu w sprawie, - art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. przez nie przeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego i przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przez ograniczenie się tylko do oceny istnienia przesłanek z art. 271 ust. 1 pkt 2 P.w. i nie uwzględnienie treści art. 270 ust. 2 P.w., zwalniającego od przedmiotowej opłaty, 2. prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy tj.: - art. 6 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129) przez pominięcie, że Nadleśnictwo prowadzi gospodarkę leśną, - art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 268 P.w. przez niezastosowanie i nie uznanie, że pobór wód jest integralnym procesem retencjonowania wód powierzchniowych, które jest usługą wodną nie podlegającą opłacie, - art. 271 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 270 ust. 2 P.w. poprzez nieprawidłowe uznanie, że obiekt małej retencji stworzony do celu zwiększenia zasobów wodnych i wykorzystywanych do celów leśnych podlega opłacie za pobieranie wód powierzchniowych, podczas gdy wykorzystywanie obiektu małej retencji m. in. doprowadza do nawadniania gruntów leśnych, poprawia wilgotność przyległych terenów, zapobiega powodziom i suszom, - art. 163 i art. 186 w zw. z art. 188 ust. 2 P.w. poprzez nieuprawnione obciążenie kosztami, które winny zostać poniesione przez organy administracji rządowej i samorządowej i Wód Polskich, jako że to na nich spoczywa obowiązek budowy zbiorników związanych z przeciwdziałaniem skutkom suszy oraz ochroną przeciwpowodziową. Nadleśnictwo podniosło, że gdyby, jak twierdzi organ, nie wykorzystywało wody do działalności leśnej, przeciwpożarowej, to nie budowałoby zbiornika retencyjnego. Zdaniem strony skarżącej, zasada zwrotu kosztów usług wodnych związanych ze szkodami lub negatywnym wpływem na środowisko wodne powinna być uwzględniona w szczególności zgodnie z regułą: "zanieczyszczający płaci". W niniejszej sprawie nie może być mowy o stratach, a o wartościach dodanych. To Nadleśnictwo winno być beneficjentem przedmiotowych opłat, gdyż realizując zbiorniki przynosi efekty dodatnie (korzyści) środowisku. Strona skarżąca podała, że zbiorniki wodne w lasach zabezpieczają tereny ,zapewniając wodę na wypadek nieprzewidzianego zjawiska np. pożaru, są miejscem wodopoju oraz stanowią ostoję dla zwierząt, co stanowi o prowadzeniu gospodarki leśnej, zmniejszają wezbrania, wyrównują odpływy przy niskich stanach wód, zapewniając przepływy biologiczne na ciekach, gwarantują poprawę siedlisk hydrogenicznych, powodują zwiększenie różnorodności biologicznej w otoczeniu zbiorników, stabilizują warunki wodne dla flory. Modernizacja budowli piętrzących związana z budową zbiorników ma również za zadanie przywrócenie ciągłości biologicznej cieku. Nadleśnictwo podkreśliło, że intencją ustawodawcy było najprawdopodobniej uregulowanie poboru wody uznanego w kategoriach wykorzystywania wody w charakterze komercyjnym, a przynajmniej takim, który wiąże się z dalszym wykorzystywaniem tych zasobów. Tymczasem, w przypadku leśnych zbiorników retencyjnych takie korzystanie nie zachodzi, co wskazuje na to, że ten rodzaj usługi wodnej nie powinien podlegać opłacie. Dyrektor Zarządu Zlewni w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że zbiornik retencyjny w miejscowości K. został wybudowany w ramach projektu i na potrzeby "Przeciwdziałania skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenia retencji i utrzymania potoków i związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie". Aby zaistniała przesłanka do zastosowania zwolnienia z art. 270 ust. 2 P.w. nie wystarczy ustalenie, ze poboru wód dokonano dla celów leśnych. Konieczne jest kumulatywne ustalenie pozytywne, że pobór ten odbywa się na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej. Kryterium tej kontroli stanowi legalność aktów podejmowanych przez organy administracji, a zatem ich zgodność tak z prawem procesowym, jak i materialnym, o czym przesądza brzmienie art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.). Stwierdzenie przez sąd naruszeń określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a." skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji (postanowienia) bądź też jej (jego uchylenia). Z kolei uznanie skargi za bezzasadną obliguje sąd do jej oddalenia w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Skarga złożona w niniejszej sprawie dotyczy decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni określającej Nadleśnictwu [...] opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych. Prawo do zaskarżenia tego typu aktu wynika z regulacji ustawy Prawo wodne. I tak, w myśl art. 271 ust. 1 P.w., Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie ustalają wysokość opłaty stałej za poszczególne usługi wodne (tj. za pobór wód podziemnych, pobór wód powierzchniowych, odprowadzanie do wód wód opadowych, roztopowych czy pochodzących z odwodnienia gruntów) i przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia takiej opłaty w formie informacji rocznej, zawierającej także sposób jej obliczenia. Następnie, podmiot, który otrzymał taką informację, jeśli nie zgadza się z wysokością opłaty może złożyć reklamację (art. 273 ust. 1 P.w.). W razie uznania reklamacji Wody Polskie albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta przekazują podmiotowi obowiązanemu do ponoszenia opłat za usługi wodne nową informację, zawierającą także sposób obliczenia opłaty za usługi wodne. (art. 273 ust. 2 P.w.). Z kolei w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji (art. 273 ust. 6 P.w.). Ten ostatni akt może być przedmiotem skargi do sądu (art. 273 ust.8 P.w.). W art. 267 P.w. prawodawca zawarł katalog instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami. Jednym z nich (pkt 1) są opłaty za usługi wodne. Z kolei, następny artykuł tj. 268 określa rodzaje usług wodnych, za które należy uiścić opłatę. Są to: pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1); wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi (pkt 2); odprowadzanie do wód: wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (pkt 3 lit. a), wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (pkt 3 lit. b); pobór wód podziemnych i wód powierzchniowych na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych (pkt 4); wprowadzanie do wód lub do ziemi ścieków z chowu lub hodowli ryb oraz innych organizmów wodnych (pkt 5). Powyższy katalog rozszerza brzmienie art. 269 P.w., który przewiduje opłatę także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem (ust. 1 pkt 1) oraz za wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów (ust. 1 pkt 2). W świetle art. 271 ust. 3 P.w., wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, opłata dla Nadleśnictwa [...] za pobór wód powierzchniowych została określona przedwcześnie, bowiem bez wyjaśnienia dwóch istotnych w sprawie kwestii, z których jedna była już podnoszona przez stronę w złożonej przez nią reklamacji, natomiast druga dopiero w skardze. Po pierwsze więc, należy zwrócić uwagę na treść art. 35 ust. 3 P.w., który zawiera katalog usług wodnych. Odrębnie ujmuje on pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych (pkt 1) oraz piętrzenie, magazynowanie lub retencjonowanie wód podziemnych i wód powierzchniowych, jak też korzystanie z tych wód (pkt 2). Z kolei w cytowanych wyżej art. 268 i art. 269 P.w., które wskazują rodzaje usług wodnych polegających opłacie, brak jest usługi wymienionej w art. 35 ust. 3 pkt 2 P.w. Okoliczność ta nie została w ogóle rozważona przez organ w sytuacji, gdy ma ona istotne znaczenie dla sprawy, bowiem może przesądzać o braku podstaw do naliczenia opłaty. Jak bowiem wynika z brzmienia powołanych art. 268 i art. 269 P.w., nie wszystkie usługi wodne są płatne, a tylko te wyraźnie wskazane w tych przepisach. Po drugie natomiast, nie została też należycie wyjaśniona w sprawie kwestia ewentualnego ziszczenia się przesłanki ustawowego zwolnienia z opłaty, której dotyczy sprawa. Mianowicie, w myśl powołanego przez stronę skarżącą już w reklamacji art. 270 ust. 2 P.w., opłaty stałej nie ponosi się za pobór wód do celów rolniczych lub leśnych na potrzeby nawadniania gruntów i upraw, na potrzeby chowu i hodowli ryb oraz do celów elektrowni wodnych. Odnosząc się do powyższego, Dyrektor Zarządu Zlewni podkreślił, że wprawdzie Nadleśnictwo prowadzi gospodarkę leśną (co wynika z ustawy o lasach), jednak z pozwolenia wodnoprawnego nie wynika, by zbiornik retencyjny, do którego woda powierzchniowa jest pobierana służył celom leśnym, na potrzeby nawadniania gruntów i upraw oraz na potrzeby chowu i hodowli ryb. Zdaniem organu, wskazane pozwolenie wodnoprawne stanowi kluczowy dowód w sprawie i ujawnia rzeczywisty cel budowy zbiornika i poboru wód na jego potrzeby. Wyjaśnienia organu w tym zakresie należy jednak, zdaniem Sądu, uznać za nazbyt lakoniczne, bowiem nie uwzględniają one wskazanego w pkt I pozwolenia wodnoprawnego rodzaju projektu, w ramach którego miała nastąpić budowa zbiornika retencyjnego tj. projektu o nazwie: Przeciwdziałanie skutkom odpływu wód opadowych na terenach górskich. Zwiększenie retencji i utrzymanie potoków i związanej z nimi infrastruktury w dobrym stanie" na terenie gminy [...]. Wskazany tytuł projektu nie wyklucza, że może zachodzić przypadek "nawadniania gruntów i upraw", o którym mowa w powołanym art. 270 ust. 2 P.w. Ponadto, ograniczenie się przez Dyrektora Zarządu Zlewni do samej treści udzielonego stronie pozwolenia wodnoprawnego bez przeprowadzenia postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia faktycznego celu poboru wód powierzchniowych przez Nadleśnictwo należy ocenić jako niewłaściwe. Przedmiotowe zezwolenie wydane zostało bowiem pod rządami poprzednio funkcjonującego aktu tj. ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121 ze zm.), dlatego też nie musi dokładnie odpowiadać potrzebom związanym z ustaleniem celu poboru wód na potrzeby ewentualnego określenia stosownej opłaty za usługę wodną, przewidzianej aktualnie obowiązującą ustawą. Dlatego też wyciąganie w takich okolicznościach negatywnych dla strony konsekwencji prawnych, znajdujących odbicie w jej budżecie, nie może zasługiwać na aprobatę. Owszem, jak stanowi art. 552 ust. 2 pkt 1 P.w. – znajdujący się w rozdziale zatytułowanym: "Przepisy przejściowe, dostosowujące i końcowe", ustalenie wysokości opłaty za usługi wodne w okresie od dnia wejścia w życie ustawy do dnia 31 grudnia 2020 r. następuje na podstawie: określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym celu i zakresu korzystania z wód. W ocenie Sądu, powyższe nie stanowi jednak przeszkody w ustaleniu rzeczywistego celu poboru wód nie tylko w jego oparciu. Należy zwrócić uwagę, że z treści wydanego pozwolenia wodnoprawnego wynika, że odwołuje się ono do operatu wodnoprawnego. Jak stanowił art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. a poprzednio obowiązującej ustawy Prawo wodne, część opisowa operatu zawiera wyszczególnienie celu i zakresu zamierzonego korzystania z wód. Dokument ten mógłby więc także być pomocny przy czynieniu istotnych w sprawie ustaleń. Brak dogłębnego odniesienia się przez organ do tych dwóch wyżej opisanych kwestii, a zatem dotyczących istnienia rzeczywistych podstaw do określenia dla strony skarżącej opłaty za pobór wód powierzchniowych musiał stanowić o konieczności eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z uwagi na wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rolą organu administracji publicznej jest podjęcie w toku prowadzonego postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i do załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.) poprzez zebranie wyczerpującego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Całość zebranych w sprawie dowodów organ winien następnie poddać ocenie, tak by móc stwierdzić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Wszelkie ustalenia faktyczne i rozważania prawne odnoszące się do mających w sprawie zastosowanie unormowań organ winien zawrzeć w uzasadnieniu podjętej decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.), które ma umożliwić stronie, a potem ewentualnie sądowi poznanie motywów, którymi organ kierował się wydając rozstrzygnięcie określonej treści. Istotne braki w wyżej opisanym zakresie powodują, że wydana w sprawie decyzja nie może się ostać. W tym miejscu należy jeszcze zwrócić uwagę, że nakładane na jednostkę obciążenie – w świetle wyrażonej w Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawnego – powinno znajdować oparcie w wyraźnej podstawie prawnej, a zadaniem organu administracji jest należyte ustalenie i rozważenie, czy wskazane w tej podstawie przesłanki zostały w danej sprawie spełnione. Tymczasem, Dyrektor Zarządu Zlewni w sposób nazbyt ogólnikowy odniósł się do zastosowanych w sprawie przepisów. Motywy uzasadnienia podjętej decyzji sprowadzają się de facto do stwierdzenia, że Nadleśnictwo to podmiot korzystający z usługi wodnej, które z tego właśnie tytułu winno uiścić opłatę, a określony w P.w. wyjątek w tym zakresie nie zachodzi, bowiem nie wskazuje na to treść udzielonego stronie pozwolenia wodnoprawnego. Zaznaczenia wymaga też, że zgodnie z art. 7a § 1 K.p.a., jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Uznając więc z przyczyn wyżej podanych, że czynności wyjaśniające organu w zakresie ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności w świetle brzmienia art. 35 ust. 3 pkt 2, art. 268, art. 269 i art. 270 ust. 2 P.w. są niewystarczające, należało usunąć z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., o czym orzeczona w pkt I wyroku. Koszty postępowania, o których zasądzeniu na rzecz strony skarżącej orzekł Sąd w pkt II wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. to wpis od skargi wynoszący 100 zł. Z uwagi na to, że Nadleśnictwo samodzielnie (tj. bez wezwania) uiściło kwotę wyższą tj. 200 zł Sąd w pkt III, w oparciu o art. 225 P.p.s.a., zarządził zwrot kwoty 100 zł.