II SA/Rz 614/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 marca 2023 r. nr XLIX/384/23 w przedmiocie przyjęcia "Programu Ochrony Środowiska dla Gminy [...] na lata 2023 – 2026 z uwzględnieniem lat 2027 – 2029" I. stwierdza, że § 3 zaskarżonej uchwały został wydany z naruszeniem prawa; II. zasądza od Gminy na rzecz strony skarżącej Wojewody Podkarpackiego kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. Przedmiotem skargi Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda") jest uchwała Nr XLIX/384/23 Rady Gminy [...] (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia 20 marca 2023 r. w sprawie przyjęcia "Programu Ochrony Środowiska dla Gminy Rakszawa na lata 2023 -2026 z uwzględnieniem lat 2027 – 2029". Zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40; dalej: "u.s.g.") oraz art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2022 r. poz. 2556 z późn. zm.; dalej: "p.o.ś."). Zgodnie z jej § 1, "Program Ochrony Środowiska dla Gminy [...] na lata 2023 -2026 z uwzględnieniem lat 2027 – 2029" przyjęto w brzmieniu stanowiącym załącznik do uchwały. Wykonanie uchwały zostało powierzone Wójtowi Gminy Rakszawa. W § 3 wskazano, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Wojewoda, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł o stwierdzenie nieważności § 3 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Wojewody, treść przedmiotowej uchwały istotnie narusza przepis art. 4 ust. 1 i w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), poprzez nieuprawnione przyjęcie, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego, którego wejście w życie uzależnione jest od uprzedniej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Jak wskazał Wojewoda, zgodnie z ww. art. 13 pkt 2 ustawy, w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Tego rodzaju akt musi zawsze zawierać się w granicach upoważnienia ustawowego (art. 94 Konstytucji RP). Z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Jedynie charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów mają przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego. Wojewoda zwrócił następnie uwagę, że w myśl ustawy Prawo ochrony środowiska organ wykonawczy województwa, powiatu i gminy, w celu realizacji polityki ochrony środowiska, sporządza odpowiednio wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska, uwzględniając cele zawarte w strategiach, programach i dokumentach programowych, o których mowa w art. 14 ust. 1. Natomiast zgodnie z art. 18 ust. 1 ww. ustawy programy, o których mowa w art. 17 ust. 1, uchwala odpowiednio sejmik województwa, rada powiatu albo rada gminy. Organ wskazał, że przyjęty uchwałą "Program Ochrony Środowiska dla Gminy Rakszawa na lata 2023 - 2026 z uwzględnieniem lat 2027 - 2029" jest dokumentem, o którym mowa w art. 17 ust. 1 p.o.ś., podejmowanym w celu realizacji polityki państwa w zakresie ochrony środowiska na szczeblu lokalnym, natomiast przepis art. 18 ust. 1 tej ustawy określa wyłącznie ogólną kompetencję rady gminy w przedmiocie ustalenia gminnego programu ochrony środowiska i nie stanowi podstawy do wydania aktu prawa miejscowego, tj. takiego, który zawierałby normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Wojewoda podniósł, że kwestionowana uchwała nie zawiera żadnych jednostek redakcyjnych w formie przepisów, z których można byłoby wywieść ww. normę prawną, zawiera natomiast regulacje i obowiązki skierowane do organów gminy. W przypadku organów gminy, wydawane przez nie akty prawa miejscowego nakładają najczęściej na oznaczonych rodzajowo członków społeczności lokalnej obowiązek oznaczonego zachowania się w sytuacjach wskazanych w takich przepisach. Analiza zapisów kwestionowanej uchwały, w kontekście charakterystycznych cech aktu prawa miejscowego wyróżnionych w doktrynie i orzecznictwie, nie pozwala na zakwalifikowanie jej do tego rodzaju aktów, a tym samym, co do zasady, powinna ona wejść w życie z dniem podjęcia. Podsumowując, Wojewoda stwierdził, że rada gminy nie posiada kompetencji do arbitralnego decydowania, które normy uznaje za przepisy prawa miejscowego. Przepis art. 18 ust. 1 p.o.ś. określa jedynie ogólną kompetencję organu stanowiącego gminy do podjęcia gminnego programu ochrony środowiska i nie stanowi podstawy do wydania aktu prawa miejscowego. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie, jako bezzasadnej. Zdaniem organu, uchwalone przepisy zawierają postanowienia jednostkowe i konkretne, nie pozbawiają takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego. Jak wyjaśnił, akty prawa miejscowego czyli przepisy powszechnie obowiązujące na obszarze działania organów, które je ustanowiły, są źródłem prawa, a więc muszą posiadać cechę abstrakcyjności. Organ zwrócił uwagę, że w doktrynie przedmiotu trafnie zauważa się, że rozwiązanie z art. 186 pkt 4 w zw. z art. 17-18 p.o.ś. należy uznać za naruszające konstytucyjne gwarancje podmiotów indywidualnych. Kształtowanie praw i obowiązków w drodze innego aktu aniżeli będący źródłem prawa powszechnie obowiązującego zakwalifikować należy jako niezgodne z Konstytucją. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jak przewiduje art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Stosownie do art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g., po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie Wojewoda skorzystał z uprawnienia przewidzianego w art. 93 ust. 1 i ze względu na upływ 30 – dniowego terminu do stwierdzenia nieważności we własnym zakresie wniósł skargę na ww. uchwałę do sądu, formułując zarzut wobec § 3 zaskarżonej uchwały, który przewiduje, że uchwała w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Środowiska dla Gminy Rakszawa na lata 2023-2026 z uwzględnieniem lat 2027-2029 wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego. Skarga Wojewody okazała się zasadna z następujących względów. Podstawę prawną przyjęcia przez Radę Gminy Programu Ochrony Środowiska stanowi art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 18 ust. 1 p.o.ś. Zgodnie z art. 17 ust. 1 p.o.ś., organ wykonawczy województwa, powiatu i gminy, w celu realizacji polityki ochrony środowiska, sporządza odpowiednio wojewódzkie, powiatowe i gminne programy ochrony środowiska, uwzględniając cele zawarte w strategiach, programach i dokumentach programowych, o których mowa w art. 14 ust. 1. Na podstawie art. 18 ust. 1 p.o.ś., programy, o których mowa w art. 17 ust. 1, uchwala odpowiednio sejmik województwa, rada powiatu albo rada gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest kwestionowane, że programy ochrony środowiska nie stanowią aktów prawa miejscowego. Realizują one bowiem politykę ekologiczną państwa, a ich treść z założenia ma znaczenie kierunkowe, niekonkretyzujące uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych (por. wyrok WSA w Krakowie z 25 stycznia 2005 r., II SA/Kr 1385/04, wyrok WSA w Kielcach z 11 października 2022 r., II SA/Ke 437/22, dost. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Program Ochrony Środowiska dla Gminy Rakszawa na lata 2023-2026 z uwzględnieniem lat 2027-2029 został przyjęty na podstawie art. 18 ust. 1 p.o.ś. Program ten jest podstawowym dokumentem koordynującym działania na rzecz ochrony środowiska na terenie gminy. Zawiera cele i zadania, które powinna realizować gmina w celu ochrony środowiska w swoich granicach administracyjnych. Treść art. 17 ust. 1 p.o.ś. wskazuje, że program ochrony środowiska stanowi dokument strategiczny, który nie zawiera zapisów kreujących uprawnienia lub obowiązki adresatów zewnętrznych. Z punktu widzenia art. 17 ust. 1 p.o.ś., omawiany program nie ma charakteru powszechnie obowiązującego, przez co nie jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji nie wymaga publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zgodnie bowiem z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461), w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy. Uzależnienie w zaskarżonej uchwale daty jej wejścia w życie od publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, do której nie było podstawy prawnej oznacza, że § 3 uchwały został przyjęty z istotnym naruszeniem prawa. Należy wyjaśnić, że Sąd nie stwierdził nieważności § 3 zaskarżonej uchwały z uwagi na upływ jednego roku od dnia jej podjęcia. Zgodnie z art. 94 ust. 1 u.s.g., nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Stosownie do art. 94 ust. 2 u.s.g., jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio. Na dzień wyrokowania w niniejszej sprawie upłynął rok od dnia podjęcia zaskarżonej uchwały. Stało się tak, gdyż Organ zwlekał z przekazaniem skargi Wojewody do Sądu blisko rok czasu, co było jedną z przyczyn wymierzenia Organowi grzywny na mocy postanowienia z dnia 3 lipca 2024r., II SA/Rz 614/24. Jednocześnie zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego a Wojewoda wskazał, że Gmina wywiązała się z obowiązku przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 2 u.s.g. stwierdził, że § 3 zaskarżonej został wydany z naruszeniem prawa. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego (480 zł), ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.).