II SA/Rz 615/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ NSA Maria Piórkowska Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 11 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie zmiany wysokości świadczenia -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 37 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania S. F. od decyzji Prezydenta Miasta [...] (działającego przez Kierownika Sekcji Realizacji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej) z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej wysokości zasiłku stałego utrzymało ją w mocy. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...] przyznany został S. F. od dnia 1 listopada 2007 r. zasiłek stały w wysokości 442,74 zł miesięcznie. W związku z prośbą wnioskodawcy o ponowne naliczenie wysokości przyznanego świadczenia (sprecyzowaną w dniu 12 sierpnia 2011 r.) dokonano aktualizacji wywiadu środowiskowego, na podstawie czego ustalono, że na dochód S. F. w czerwcu 2011 r. składały się: dodatek mieszkaniowy w wysokości 120,11 zł oraz świadczenie pieniężne dla osób deportowanych w wysokości 140,04 zł, łącznie kwota 260,15 zł. W związku z powyższym decyzją z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] zmieniono rozstrzygnięcie z dnia [...] grudnia 2007 r. w ten sposób, że stwierdzono, że od dnia 1 lipca 2011 r. zasiłek stały przysługuje S. F. w wysokości 216,85 zł miesięcznie. Na skutek złożenia odwołania od wskazanej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 201lr., Nr [...] uchyliło ją, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po przeprowadzeniu ponownej aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że na dochód wnioskodawcy w czerwcu 2011 r. złożyły się: dodatek mieszkaniowy w wysokości 120,11 oraz świadczenie pieniężne dla osób deportowanych w wysokości 140,04 zł, co daje łącznie kwotę 260,15 zł. Wobec powyższego wskazaną na wstępie decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. zmieniono z urzędu z dniem 8 września 2011 r. decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. poprzez ustalenie zasiłku stałego od dnia 1 lipca 2011 r. w wysokości 216,85 zł miesięcznie, pozostawiając jednocześnie pozostałe rozstrzygnięcia tej decyzji bez zmian. W odwołaniu od decyzji z dnia [...] lutego 2012 r. S. F. zakwestionował zaliczenie do dochodu, warunkującego wysokość przyznanego zasiłku, świadczenia pieniężnego dla osób deportowanych. Utrzymując w mocy decyzją z dnia [...] maja 2012 r. decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało na treść art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeśli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Następnie organ przytoczył treść art. 37 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy, według którego zasiłek stały w przypadku osoby samotnie gospodarującej ustala się w wysokości różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej określonym w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy (477 zł) a dochodem tej osoby, z tym, że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 444 zł miesięcznie. Organ drugiej instancji wskazał, że w związku z ustaleniem, że w czerwcu 2011 r. S. F. uzyskał dochód w łącznej wysokości 260,15 zł, na który złożyły się dodatek mieszkaniowy w wysokości 120,11 zł oraz świadczenie pieniężne dla osób deportowanych w wysokości 140,04 zł prawidłowym było przyjęcie, że zasiłek stały przysługuje mu w kwocie 216,85 zł (477 zł - 260,15 zł). Odnosząc się do zarzutu odwołania organ wskazał, że brak jest podstaw prawnych do nieuwzględnienia jako dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy społecznej świadczenia przyznawanego w trybie ustawy z dnia 31 maja 1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich (Dz. U. Nr 87, poz. 395 ze zm.). Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że ustawa o pomocy społecznej w art. 8 ust. 4 zawiera enumeratywne wyliczenie typów świadczeń, które nie są brane pod uwagę przy ustalaniu wysokości dochodu kreującego możliwość i wysokość przyznania przewidzianej ustawą tą pomocy. W katalogu tym nie ma zaś wskazywanego przez odwołującego się świadczenia, co oznacza, że świadczenie to nie jest wyłączane przy ustalaniu wysokości dochodu w rozumieniu powołanego aktu prawnego. SKO dodało, że wnioskodawca może w każdej chwili zwrócić się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o przyznanie odpowiedniego zasiłku celowego na dofinansowanie kosztów swojego leczenia bądź zaspokojenia innych niezbędnych potrzeb życiowych, który w razie posiadania przez wspomniany Ośrodek stosownych środków finansowych winien zostać uwzględniony. S. F. zaskarżył decyzję SKO z dnia [...] maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący zwrócił uwagę, że świadczenie, które otrzymuje jako osoba deportowana do obozu pracy przymusowej nie powinno być wliczane do dochodu, od którego zależy wysokość zasiłku stałego, co potwierdza art. 2 ustawy z dnia 21 września 2000 r. o zwolnieniu świadczeń z tytułu prześladowań przez nazistowskie Niemcy z podatków i opłat oraz o niezaliczaniu ich do dochodów. Podniósł, że jest osobą niezdolną do pracy, a jego dochód miesięczny stanowi kwota 350 zł, która jest absolutnie niewystarczająca do jakiejkolwiek egzystencji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację skarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269). W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 powoływanej dalej jako p.p.s.a.), lub stwierdzenia nieważności w przypadku zaistnienia przyczyn określonych w art. 156 KPA (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten daje więc podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi podczas toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Dokonując kontroli zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji Sąd uznał, że nie narusza ona przepisów prawa. Stan faktyczny sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia przedstawia się w sposób następujący. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2007 r. przyznano S. F. od dnia 1 listopada 2007 r. zasiłek stały w wysokości 442,74 zł miesięcznie. Po dokonaniu, na wniosek skarżącego, aktualizacji dochodów uprawnionego ustalono, że w czerwcu 2011 r. złożyły się na nie : dodatek mieszkaniowy w wysokości 120,11 zł oraz świadczenie pieniężne dla osób deportowanych w wysokości 140,04 zł, łącznie kwota 260,15 zł. W związku z powyższym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r. zmieniono z urzędu z dniem 8 września 2011 r. decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. poprzez ustalenie zasiłku stałego od dnia 1 lipca 2011 r. w wysokości 216,85 zł miesięcznie, pozostawiając jednocześnie pozostałe rozstrzygnięcia tej decyzji bez zmian. Organ określił zasiłek stały w przypadku skarżącego, jako różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej określonym w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy (477 zł) a dochodem S. F. (260,15 zł). Rozpatrując odwołanie od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało ją w mocy. Organ zajął stanowisko, że dochód z tytułu świadczenia pieniężnego dla osób deportowanych podlega zaliczeniu do dochodu warunkującego wysokość przyznanego zasiłku stałego. Rozstrzygnięcie sprawy sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy do dochodu określającego wysokość przyznawanego zasiłku stałego należy wliczać otrzymywany przez S. F. dodatek z tytułu deportowana do obozu pracy przymusowej. W tej materii skarżący odwołuje się do treści art. 2 ustawy z dnia 21 września 2000 r. o zwolnieniu świadczeń z tytułu prześladowań przez nazistowskie Niemcy z podatków i opłat oraz o niezaliczaniu ich do dochodów (Dz. U. Nr 93, poz. 1028). Przepis ten przewiduje, że świadczenia wypłacane ofiarom i ich spadkobiercom z tytułu prześladowań przez nazistowskie Niemcy w okresie II wojny światowej w tym związane z pracą niewolniczą i przymusową nie są wliczane do dochodów od których zależy prawo do określonych odrębnymi przepisami świadczeń i ich wysokość. Stanowisko skarżącego, który upatruje we wskazanym wyżej przepisie podstawy do niewliczania dochodu z tytułu świadczenia pieniężnego dla osób deportowanych do podstawy wymiaru zasiłku stałego nie zasługuje na aprobatę. Z uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zwolnieniu świadczeń z tytułu prześladowań przez nazistowskie Niemcy z podatków i opłat oraz o niezaliczaniu ich do dochodów wynika, że zamiarem ustawodawcy nie było objęcie wskazanym wcześniej uprawnieniem wszelkich świadczeń, jakie otrzymują osoby prześladowane przez nazistowskie Niemcy z tytułu tych prześladowań, lecz jedynie te świadczenia, które pochodzą z zagranicznych źródeł finansowania. W uzasadnieniu rządowego projektu znajduje się stwierdzenie, że w trakcie negocjacji strona niemiecka i austriacka zastrzegły, że kwoty przekazane na świadczenia z tytułu krzywd doznanych w związku z pracą przymusową powinny trafić wyłącznie do rąk poszkodowanych lub ich spadkobierców. Humanitarny charakter świadczeń wyklucza ich przejmowanie w jakiejkolwiek postaci przez budżet państwa, a także nie powinien wpływać na prawo do świadczeń pobieranych przez uprawnionych. Kwota pieniężna, którą otrzymuje skarżący nie pochodzi z niemieckiego funduszu "Pamięć, Odpowiedzialność i Przyszłość", lecz uzyskuje on świadczenie pieniężne przyznane w trybie ustawy z dnia 31.05.1996 r. o świadczeniu pieniężnym przysługującym osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Świadczenie to jest przyznawane decyzją Kierownika Urzędu do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych. Świadczenie wypłaca właściwy organ emerytalno-rentowy (art. 5 tej ustawy). Jest ono finansowane ze środków budżetu państwa (art. 6 tej ustawy). Podkreślenia wymaga fakt, że ustawa o pomocy społecznej stanowi, wyczerpująco regulujący swój przedmiot (świadczenia z pomocy społecznej) akt kompleksowy, którego przepisy winny być interpretowane autonomicznie. Jej wewnętrzne powiązania systemowe przesądzają o mocnych zależnościach treściowych pomiędzy regulacjami poszczególnych przepisów prawnych, a także wpływają na zastosowanie regulacji, ulokowanych w innych ustawach. Oznacza to, że przepis art. 8 ustawy, zawarty w dziale I rozdziale I tej ustawy, zatytułowanym "Zasady ogólne i zakres podmiotowy ustawy" (co dodatkowo wzmacnia rolę zawartych tam przepisów jako przepisów zasadniczych dla całej ustawy oraz dla innych regulacji z zakresu pomocy społecznej), winien być brany pod uwagę jako potencjalna, samodzielnie lub łącznie z innymi przepisami tej ustawy, podstawa decyzji administracyjnej z zakresu pomocy społecznej. Jest bowiem zasadą, w świetle której należy widzieć uregulowania szczegółowe i które w ten sposób opcjonalnie je dopełnia. Jedynie konkretne i szczególne uregulowanie jakiejś kwestii w częściach (przepisach) szczegółowych ustawy o pomocy społecznej, odmienne od regulacji w tym dziale i rozdziale tej ustawy, a niesprzeczne z wyrażoną w tych zasadach ogólnych aksjologią (istotą unormowania), wymagałoby rozważenia kwestii pierwszeństwa wykorzystania argumentów interpretacyjnych wyraźnie wskazanych w przepisach szczegółowych, chociaż i tak nie wyłączałoby zastosowania tych przepisów ogólnych, jako przepisów dodatkowych czy uzupełniających treść normatywnej podstawy decyzji, wynikającej z tych przepisów szczegółowych. Tak też należy rozumieć odesłanie do wskazania zastosowania takich przepisów szczegółowych przez ustawę na gruncie art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Kompleksowość tej regulacji oznacza, że takie potencjalne odesłanie odnosi się do przepisów tej ustawy a nie innych ustaw, nawet jeśli one mieszczą się w ramach prawa publicznego (ustawa o osobach deportowanych do robot przymusowych w czasie wojny). Definicja ustawowa terminu "dochód" określona została we wskazanych wyżej jednostkach redakcyjnych art. 8 ustawy, z wyjściowym ujęciem jego elementów w ust. 3 tego przepisu. Systematyka tego przepisu wskazuje, że jest ona sformułowana dla określania każdej podstawy wymiaru świadczenia. Takie właśnie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18.11.2011 r., I OSK 1105/11 i Sąd orzekający w sprawie w pełni je podziela, dlatego przyjmuje jego zastosowanie także w przypadku świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich. Organy prawidłowo przyjmują, że dochodem - w przypadku skarżącego jest suma jego miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego wniosku. Do dochodu tego wliczono dochód z tytułu świadczenia pieniężnego przysługującego osobom deportowanym do pracy przymusowej oraz osadzonym w obozach pracy przez III Rzeszę i Związek Socjalistycznych Republik Radzieckich, bowiem możliwości jego niewliczania nie przewidział przepis art. 8 ust. 4 ustawy o pomocy społecznej. Mając na uwadze powyższe okoliczności, a w szczególności fakt, iż wysokość dochodu osiąganego przez skarżącego została przez organy wyliczona w sposób prawidłowy Sąd po myśli przepisu art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.