II SA/Rz 616/07

Dnia 5 grudnia 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Robert Sawuła po rozpoznaniu w dniu 5 grudnia 2007 roku w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M., E. W. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2000 roku, nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej - postanawia - odrzucić skargę. W dniu 13 lipca 2007 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wpłynęła skarga J. M. i E. W. na czynność Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2000 roku, nr [...] w przedmiocie wpisu do ewidencji działalności zmian składu osobowego spółki cywilnej "J.". Zaskarżona czynność została podjęta w następujących okolicznościach: W dniu [...] czerwca 1994 roku Prezydent Miasta, na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 roku o działalności gospodarczej (Dz. U. z 1988 roku, Nr 41, poz. 324) wydał zaświadczenie o dokonaniu wpisu w ewidencji działalności gospodarczej Przedsiębiorstwa Usługowo-Handlowego spółka cywilna "J.", w skład której wchodzili wspólnicy – M. K., G. W. i G. R.. Wpisu dokonano pod pozycją [...] – k. 31. W dniu [...] maja 1995 roku ww. organ, w oparciu o art. 19 ust. 1 ustawy o działalności gospodarczej wydał decyzję nr [...] o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej wspólnika spółki cywilnej "J." M. K.. W ślad za przedmiotową decyzją wydano zaświadczenie o dokonaniu wskazanego w niej wpisu – k. 32-33. W dniu 30 lipca 1999 roku zmarł G. W., a jego spadkobiercami ustawowymi zostały wdowa J. W. oraz córki E. W. i J. M. – postanowienie Sądu Rejonowego w P. Wydział I Cywilny z dnia [...] września 1999 roku, sygn. akt Ns [...] – k. 53. W dniu 9 sierpnia 1999 roku G. R. oraz spadkobiercy G. W. – J. W., E. W. i J. M. złożyły wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji działalności gospodarczej poprzez wpisanie w miejsce zmarłego wspólnika spółki cywilnej "J." G. W. jego następców prawnych – k. 51. W konsekwencji, Prezydent Miasta, w dniu [...] sierpnia 1999 roku wydał decyzję o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej G. W. oraz G. R.- k. 36. Jednocześnie, tego samego dnia, Prezydent Miasta wydał zaświadczenie o dokonaniu wpisu w ewidencji działalności gospodarczej uwidaczniającego wstąpienie do spółki cywilnej "J." w miejsce zmarłego G. W., jego następców prawnych, to jest: J. W., E. W. i J. M. – k. 6. Pismem z dnia 7 grudnia 1999 roku J. W., E. W. i J. M. wniosły o dokonanie zmiany w ewidencji działalności gospodarczej poprzez ich wykreślenie w związku z wypowiedzeniem w dniu 16 listopada 1999 roku udziałów w spółce cywilnej "J." – k. 54. W dniu 14 grudnia 1999 roku, na podstawie art. 61 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. Nr 9 poz. 26, dalej k.p.a.) wydane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej ww. wspólników spółki cywilnej "J." – k.7. W dniu [...] stycznia 2000 roku Prezydent Miasta Przemyśla wydał postanowienie nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wykreślenia dotyczącego spółki cywilnej "J.". Do postanowienia dołączono stosowne pouczenie o sposobie i trybie jego zaskarżenia. Postanowienie to nie zostało zaskarżone –k.8. Następnie w dniu 29 września 2000 roku G. R., J. W., E. W., J. M. złożyły wniosek o dokonanie wpisu w ewidencji działalności gospodarczej poprzez dopisanie jako wspólnika spółki cywilnej "J." Ł. R. – k. 12. W ślad za wnioskiem wydano odpowiadające jego treści zaświadczenie – k. 10. Tego samego dnia, to jest 29 września 2000 roku G. R., J. W., E. W., J. M. wniosły o wykreślenie J. W., E. W. i J. M. z ewidencji działalności gospodarczej w związku z zaprzestaniem prowadzenia działalności gospodarczej. Decyzją z dnia [...] września 2000 roku, nr [...] Prezydent Miasta orzekł o wykreśleniu z ewidencji działalności gospodarczej J. W., E. W. i J. M., figurujących pod pozycją [...], jako wspólnicy spółki cywilnej "J." - k. 9. Od przedmiotowej decyzji nie wniesiono odwołania. W dniu 27 maja 2003 roku J. W., E. W., J. M. wniosły o uchylenie wyżej powołanej decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2000 roku zarzucając, iż organ błędnie przyjął jako datę wykreślenia dzień 29 września 2000 roku, gdy w ich ocenie winien to być dzień 15 listopada 1999 roku, to jest dzień wypowiedzenia udziałów w spółce "J." – k.13. W dniu 4 czerwca 2003 roku wydane zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania w przedmiocie uchylenia decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] września 2000 roku, nr [...] – k.14. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 roku, nr [...] Prezydent Miasta odmówił uchylenia przedmiotowej decyzji. W decyzji zamieszczono stosowne pouczenie | o sposobie i terminie jej zaskarżenia – k. 15. Z uwagi na uchybienie terminu do wniesienia odwołania, J. W., E. W., J. M. w dniu 30 lipca 2003 roku wniosły o jego przywrócenie. Postanowieniem z dnia [...] września 2003 roku Prezydent Miasta odmówił przywrócenia terminu. Wskutek rozpoznania wniesionego na wskazane postanowienie zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] października 2003 roku, nr [...] uchyliło je w całości i umorzyło postępowanie w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, iż organem właściwym do rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest organ II instancji. W wyniku rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, organ ów wydał postanowienie z dnia [...] października 2003 roku, nr [...], którym odmówił jego uwzględnienia. W postanowieniu zamieszczono stosowne pouczenie o sposobie i terminie jego zaskarżenia do sądu administracyjnego – k.23. Wskazane postanowienie nie zostało zaskarżone. W odpowiedzi na wezwanie do uiszczenia wpisu od skargi J. M. i E. W. wniosły o przyznanie im prawa pomocy w zakresie całkowitym. Postanowieniami z dnia [...] października 2007 roku Sąd odmówił skarżącym przyznania prawa pomocy z uwagi na oczywistą bezzasadność skargi. Pismem z dnia 11 listopada 2007 roku skarżąca E. W. oświadczyła, iż w związku z odmową przyznania prawa pomocy cofa skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483) Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zasadniczym kryterium tej kontroli, stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) jest zgodność działalności administracji publicznej z prawem. Jak wynika z wyżej cytowanego zapisu Konstytucji, sądowa kontrola administracji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, nie obejmuje każdej podejmowanej przez nią aktywności. Zakres sądowej kontroli administracji określony został – stosownie do postanowień art. 184 Konstytucji - w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a. Stosownie do art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli ustawodawca zakreślił w art. 3 § 2 P.p.s.a. poprzez wskazanie form działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż kontrola sądowo-administracyjna, co do zasady, rozciąga się wyłącznie na tę aktywność administracji publicznej, która podejmowana jest w formach wskazanych w art. 3 § 2 P.p.s.a. Działania administracji, które nie zostały przyobleczone w formy wskazane w powołanym przepisie nie podlegają kontroli sądowej, a próby jej zainicjowania poprzez wniesienie skargi nie będą skuteczne. Należy zatem wskazać, iż sądowa kontrola administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Uwzględniając całość powyższego uprawnione jest stwierdzenie, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga na czynność Prezydenta Miasta polegającą na wydaniu zaświadczenia z dnia [...] września 2000 roku, nr [...] (k. 10) w przedmiocie wpisu do ewidencji działalności zmian składu osobowego spółki cywilnej "J." jest niedopuszczalna. Zaświadczenie o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, wydane w oparciu o art. 15 ust. 2 nieobowiązującej już ustawy o działalności gospodarczej, nie mieści się w żadnej z wyróżnionych w art. 3 § 2 P.p.s.a. kategorii form działania administracji publicznej, podlegającej sądowej kontroli. Jest ono wyłącznie urzędowym potwierdzeniem sytuacji prawnej przedsiębiorcy. Czynność organu administracji publicznej, polegająca na wydaniu zaświadczenia, nie odgrywa żadnej roli w procesie konkretyzacji norm prawa administracyjnego. Posiada ona charakter wyłącznie faktyczny oraz informacyjny. Zaświadczenie pozbawione jest zatem tej podstawowej cechy, jaką muszą posiadać akty i czynności administracji publicznej, by można było poddać je kontroli sądowej – nie posiada charakteru wiążącego, nie wywołuje skutków prawnych. Uznanie możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego aktu lub czynności, które nie wywołują skutków prawnych, byłoby więc sprzeczne z istotą kontroli sprawowanej przez taki sąd – R. Kmiecik, Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalania i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo 2004 r., Nr 10, s. 64-66. Kolejnym argumentem przemawiającym za niedopuszczalnością zaskarżenia zaświadczenia o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności jest okoliczność, iż w żaden sposób nie może ono naruszać interesu prawnego osoby, która wnosiła o dokonanie tego wpisu. Wpis do ewidencji działalności gospodarczej dokonywany jest na wniosek, a swą treścią potwierdza te okoliczności, o które wnoszono w jego treści. Jeżeli organ ewidencyjny stwierdza niezasadność wniosku, to znaczy nie godzi się na potwierdzenie okoliczności, o które wnosi przedsiębiorca, wówczas wydaje decyzję o odmowie dokonania wpisu. Takie rozstrzygnięcie, jako oczywiście sprzeczne z interesem jednostki, wymagało objęcia kontrolą sądową i z tych przyczyn nadano mu formę decyzji administracyjnej. Należy więc zaznaczyć, iż zaskarżone zaświadczenie z dnia [...] września 2000 roku, nr [...] o dokonaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wydane zostało na wniosek skarżących, a swą treścią odpowiada ich żądaniom (k. 12 i 10). Reasumując Sąd stwierdza, iż skarga na wydane przez organ ewidencyjny zaświadczenie o dokonaniu wpisu w ewidencji działalności gospodarczej jest niedopuszczalna. Odnośnie wskazania w skardze jako skarżącą zmarłą J. W. należy odnotować, iż stosownie do treści art. 25 § 1 P.p.s.a. zdolność sądową, a więc zdolność do występowania przed sądami administracyjnymi w charakterze strony, posiadają osoby fizyczne. Osobą fizyczną jest człowiek od chwili narodzin do chwili śmierci. Wraz ze śmiercią osoby fizycznej definitywnie wygasa jej zdolność sądowa i wszczęcie postępowania z jej udziałem nie jest możliwe. Z tych przyczyn wniesienie skargi w imieniu osoby nieżyjącej – pozbawionej zdolności sądowej – jest niedopuszczalne. Ustosunkowując się do cofnięcia skargi przez E. W. stwierdzić trzeba, iż nie mogło ono odnieść oczekiwanego skutku procesowego. Stosownie do treści art. 60 P.p.s.a. skarżący może cofnąć skargę. Cofnięcie skargi wiąże Sąd. Merytoryczne rozpatrzenie wniosku o cofnięcie skargi i umorzenie postępowania sądowego może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy skarga została wniesiona skutecznie. W razie gdy jest ona dotknięta brakami uniemożliwiającymi nadanie jej dalszego biegu, Sąd ograniczy się do odrzucenia skargi – postanowienie NSA z 10 czerwca 1987 roku, sygn. akt SA/Gd 537/87 (publikowane w OSP 1990, nr 4, poz. 207). Odnosząc przedstawione stanowisko do okoliczności niniejszej sprawy Sąd stwierdza, iż nie ma możliwości merytorycznego odniesienia się do wniosku o cofnięcie skargi. Skarga E. W. jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 58 § 3 P.p.s.a. Na podstawie art. 6 P.p.s.a. Sąd wyjaśnia, iż procesowe skutki odrzucenia skargi są identyczne z tymi, jakie powstają wskutek pozytywnego rozpatrzenia wniosku o cofnięcie skargi – w obu sytuacjach dochodzi do zakończenia postępowania sądowo-administracyjnego. Mając całość powyższego na uwadze Sąd, w oparciu o art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.