II SA/Rz 616/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ WSA Paweł Zaborniak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 15 października 2025 r. sprawy ze skargi W. I. na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Rzeszowie z dnia 12 marca 2025 r. nr R.RUZ.4219.4.2025.PK w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania - oddala skargę - Przedmiotem skargi W.I. (dalej: "skarżący") jest postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Rzeszowie (dalej: "Dyrektor RZGW" lub "organ odwoławczy") z dnia 12 marca 2025 r. znak: R.RUZ.4219.4.2025.PK, stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Jak wynika z akt sprawy, Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej: "organ I instancji"), w wyniku rozpoznania wniosku spółki z o.o. I. w R. (dalej: "spółka"), decyzją z dnia 30 grudnia 2024 r. nr [...], znak: [...], stwierdził wygaśnięcie pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia 25 sierpnia 2022 r., znak: [...], w zakresie pkt I.2., tj. usługi wodnej polegającej na poborze wód podziemnych ze studni [...], z dniem uzyskania cechy ostateczności zaskarżonej decyzji z dnia 30 grudnia 2024 r., znak: [...] oraz równocześnie udzielił spółce pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzenia wodnego, tj. obiektu służącego do ujmowania wód podziemnych - studni [...], zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] obręb [...], gm. [...], pow. [...], woj. [...], na bazie otworu hydrogeologicznego o głębokości 78,0 m, poprzez wykonanie obudowy kręgowej, z kręgów zbrojonych o średnicy 2300 mm, w większości zagłębionej poniżej powierzchni terenu, wyposażenie w pompę głębinową, w obudowie instalacja do poboru wody wraz z oprzyrządowaniem oraz na usługę wodną polegającą na poborze wody podziemnej z ujęcia dwuotworowego, składającego się ze studzien [...] położonych w miejscowościach P. i S., ustalając sposób korzystania z wód. Z odwołaniem od powyższej decyzji wystąpił skarżący. Informację o wydaniu decyzji powziął z obwieszczenia opublikowanego w dniu 30 grudnia 2024 r. w Biuletynie Informacji Publicznej. Po sformułowaniu zarzutów skarżący wyjaśnił, że nie jest właścicielem nieruchomości położonej w P., czy też w S., jednak jego zdaniem posiada interes prawny do brania udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze strony, który nie może być oceniany i limitowany wyłączenie z tego powodu. Wskazał, że jego interes prawny powinien być oceniony przez pryzmat prognozowanego zasięgu oddziaływania inwestycji, gdyż jest mieszkańcem Gminy [....] (w której położone są miejscowości P. i S.), uprawnionym do korzystania z zasobów naturalnych znajdujących się na terenie gminy, zwłaszcza z wód podziemnych przeznaczonych do spożycia przez ludzi. W ocenie skarżącego, nieodnawialne wody podziemne, które będą pobierane z obu ujęć, mają być w całości wyczerpywane przez spółkę, w konsekwencji czego zaskarżona decyzja narusza również przysługujące mu z mocy ustawy powszechne prawo do korzystania ze środowiska. Podniósł także, że jest właścicielem nieruchomości gruntowych, bezpośrednio graniczących z oczyszczalnią ścieków w G., gdzie prowadzi działalność rolniczą, a także działalność przemysłową, która usytuowana jest w odległości kilkunastu metrów od terenu oczyszczalni. Do oczyszczalni ścieków w G. zaplanowano odprowadzanie bardzo dużej ilości ścieków przemysłowych (53,0 m3/d), co znacząco zwiększy już występujące i wykazywane w dotychczasowych pismach uciążliwości i zagrożenia dla ludzi i prowadzonej przez niego działalności. Opisanym na wstępie postanowieniem, Dyrektor RZGW, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 z późn. zm.; dalej: "u.P.w."), stwierdził, że odwołanie wniesione przez skarżącego jest niedopuszczalne. Uzasadniając zajęte stanowisko, organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie, a zatem należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osoby, które nie są stronami. Następnie wskazał, że z wniesionego odwołania, z pisma organu I instancji z dnia 3 lutego 2025 r. oraz z akt sprawy wynika, że skarżący nie uczestniczył na prawach strony, które ustala się na podstawie art. 401 u.P.w., w postępowaniu dotyczącym wydania pozwoleń wodnoprawnych udzielonych w zaskarżonej decyzji. W ocenie organu, skarżący nie będąc właścicielem gruntu, na którym zaplanowano wykonanie studni i które są w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód (pobieranej wody ze studni S-l i S-ll), bezzasadnie wskazuje na posiadanie interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Zaskarżona decyzja w żaden sposób nie wpływa bowiem na jego sytuację na gruncie administracyjnoprawnym. Zdaniem organu skarżący nie był zatem uprawniony do wniesienia odwołania od ww. decyzji organu I instancji. Brak interesu prawnego jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z treści wniesionego odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: art. 401 ust. 1 u.P.w., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że skoro nie jest właścicielem gruntu, na którym zaplanowano budowę studni [...] i będącego w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód, jak również skoro nie uczestniczył na prawach strony w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego, to nie jest stroną postępowania uprawnioną do złożenia odwołania, podczas gdy wydana decyzja niekorzystnie wpływa na jego sytuację prawną naruszając prawo własności gruntów, prawo do korzystania ze środowiska oraz prawo do wykorzystywania wód podziemnych do spożycia przez ludzi, zważywszy na fakt, że: a) udzielenie ww. pozwoleń wodnoprawnych będzie prowadzić do nadmiernej eksploatacji wód podziemnych znajdujących się na terenie Gminy [...], której skarżący jest mieszkańcem, a gdzie od lat istnieją poważne problemy z wodą pitną, b) na terenie Gminy [...] nie istnieje oczyszczalnia ścieków zdolna do odbioru i oczyszczenia ścieków przemysłowych w ilości przynajmniej 53 m3 na dobę z projektowanego przez wnioskodawcę rozlewni, a dla projektowanej obecnie nowej oczyszczalni ścieków w ogóle nie założono zapasu dla odbioru ścieków przemysłowych z rozlewni wód [....], c) skarżący jest właścicielem nieruchomości rolnych oraz zakładu produkcyjnego położonego na działkach bezpośrednio graniczących z oczyszczalnią ścieków w G., na teren których przenikają uciążliwości z oczyszczalni ścieków, a do której będą odprowadzane ścieki z rozlewni wód I.; art. 409 ust. 1 pkt 2 lit. d) w zw. z art. art. 401 ust. 1 u.P.w., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wyznaczeniu kręgu stron postępowania w sprawie o udzielenie pozwoleń wodnoprawnych wyłącznie w oparciu o treść przedłożonego przez wnioskodawcę operatu wodnoprawnego, podczas gdy jeśli chodzi o wskazanie zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód organ nie jest związany treścią operatu, lecz jest zobowiązany do dokonania oceny w zakresie oddziaływania zamierzonego korzystania z wód na zasadach ogólnych wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a.; art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności wniesionego odwołania, podczas gdy, wobec przedstawionej dotychczas argumentacji, organ odwoławczy powinien był wszcząć i przeprowadzić postępowanie odwoławcze w sprawie. Na podstawie tak sformułowanych zarzutów, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, wstrzymanie wykonania decyzji w sprawie wydania pozwoleń wodnoprawnych w zakresie pkt II, III, IV i V oraz o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania. Ponadto wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z załączonych do skargi dokumentów. W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu, jak również zajął negatywne stanowisko w kwestii wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji organu I instancji w zakresie udzielonych pozwoleń wodnoprawnych. Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2025 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania decyzji Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia 30 grudnia 2024 r. nr [...], znak: [...] w zakresie pkt II, III, IV i V. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 – dalej jako: P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po zbadaniu sprawy w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, z przyczyn które zostaną omówione poniżej. W tym miejscu należy jeszcze wskazać, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest między innymi – tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie – postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym kończące postępowanie. Kontroli Sądu zostało poddane postanowienie Dyrektora RZGW w Rzeszowie stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez skarżącego od decyzji, której przedmiotem było udzielenie pozwoleń wodnoprawnych. Zgodnie z tym co zostało już wskazane w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] udzielił spółce z o.o. I. w R. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzenia wodnego, tj. obiektu służącego do ujmowania wód podziemnych - studni [...], zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w P. oraz na usługę wodną polegającą na poborze wody podziemnej z ujęcia dwuotworowego, składającego się ze studzien [...] położonych w miejscowościach P. i S., ustalając sposób korzystania z wód. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że skarżący nie posiadał legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego dla spółki, ponieważ nie przysługiwał mu przymiot strony postępowania. Sąd zaprezentowane przez organ stanowisko podziela w całości. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Niedopuszczalność odwołania, o której mowa w art. 134 k.p.a. może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak również podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Z kolei niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych odnosi się do sytuacji, gdy odwołanie zostało wniesione przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo przez stronę niemającą zdolności do czynności prawnych. Jak wcześniej wskazano, w niniejszej sprawie dopuszczalność odwołania została wykluczona wobec stwierdzenia przyczyny o charakterze podmiotowym. Oceniając legitymację skarżącego do wniesienia odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, organ zasadnie posłużył się definicją strony takiego postępowania zawartą w art. 401 ust. 1 u.P.w. Należy przypomnieć, że zgodnie z ogólną definicją strony postępowania administracyjnego, przyjętą w art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże w postępowaniu dotyczącym pozwolenia wodnoprawnego, pojęcie strony zostało zawężone przez przepis art. 401 ust. 1 u.P.w. do wnioskodawcy oraz podmiotów, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód, lub podmiotów znajdujących się w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia wodnoprawnego stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 401 ust. 1 u.P.w. Poprawne ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego musi zatem opierać się na prawidłowym wyznaczeniu zasięgu oddziaływania inwestycji. Ten z kolei ustala się przede wszystkim w oparciu o przedstawiony operat wodnoprawny, stanowiący część składową wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego (art. 407 ust. 2 pkt 1 u.P.w.). Spełniający określone przepisami prawa wymogi formalne operat wodnoprawny, składa się z części opisowej oraz graficznej (art. 409 u.P.w.), zaś część graficzna zawiera między innymi plan urządzeń wodnych i zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, wraz z ich powierzchnią, naniesiony na mapę sytuacyjno-wysokościową terenu, z oznaczeniem nieruchomości. W niniejszej sprawie w związku z planowanym zamierzeniem korzystania z wód oraz planowanym do wykonania urządzeniem wodnym, wnioskodawca przedstawił operat wodnoprawny z lipca 2024 r. oraz jego uzupełnienie z listopada 2024 r. wraz z załącznikami graficznymi, w tym szczególności uproszczone wypisy z rejestru gruntów dla nieruchomości usytuowanych w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód i w zasięgu oddziaływania planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz mapę ewidencji gruntów znajdujących się w obszarze oddziaływania studni S-l. Na tej podstawie ustalono zasięg oddziaływania zamierzenia. Wśród w ten sposób ustalonych działek, nie znalazły się takie, których właścicielem jest skarżący. Okoliczność tą zresztą skarżący sam potwierdził w odwołaniu od decyzji, stwierdzając, że nie jest właścicielem nieruchomości położonej w P., ani w S. W decyzji udzielającej pozwoleń wodnoprawnych organ I instancji wskazał, że za strony postępowania zostali uznani właściciele działek położonych w zasięgu oddziaływania zamierzenia, którzy zgodnie z brzmieniem art. 401 ust. 3 u.P.w., o podejmowanych czynnościach i rozstrzygnięciach były zawiadamiane w formie obwieszczenia, o jakim mowa w art. 49 k.p.a. Należy dodać, że skarżący zarówno w treści odwołania, jak też w treści skargi nie wskazał konkretnych nieruchomości, których jest właścicielem, a na które miałoby oddziaływać ww. zamierzenie, ograniczając się do wskazania, że jest mieszkańcem Gminy [...], uprawnionym do korzystania z zasobów naturalnych znajdujących się na terenie gminy. Taka argumentacja nie odnosi się bezpośrednio do wynikających z art. 401 ust. 1 u.P.w. przesłanek pozwalających uznać daną osobę za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Sam fakt zamieszkiwania na terenie gminy [...] nie może zostać uznany za decydujący argument, gdyż w tej sytuacji za stronę musiałaby zostać uznana każda osoba mieszkająca na terenie tej gminy, co jest w sposób oczywisty nieuzasadnione. To samo dotyczy ewentualnego naruszenia prawa do zaopatrzenia w wodę przeznaczoną do spożycia. Podobne wnioski należy przyjąć w odniesieniu do okoliczności, iż skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowych bezpośrednio graniczących z oczyszczalnią ścieków w G., gdzie prowadzi działalność rolniczą oraz przemysłową. Przedmiotowe postępowanie, w którym skarżący wniósł odwołanie, dotyczy bowiem udzielonych spółce z o.o. I. pozwoleń wodnoprawnych na wykonanie urządzenia wodnoprawnego w P. oraz pobór wód ze studni w P. i S., nie zaś ww. oczyszczalni ścieków w G. Zdaniem Sądu organ odwoławczy, zestawiając okoliczności podniesione przez skarżącego w odwołaniu na uzasadnienie jego interesu prawnego, w pełni zasadnie stwierdził, że zaskarżona decyzja w żaden sposób nie wpływa na sytuację skarżącego na gruncie prawa administracyjnego, a brak interesu prawnego jest w tym przypadku oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z treści odwołania. W związku z powyższym brak było konieczności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego w postępowaniu odwoławczym, którego rezultatem byłoby ewentualnie co najwyżej wydanie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. W rezultacie stwierdzić należało, że postanowienie Dyrektora RZGW było zasadne i w pełni zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, mając na uwadze okoliczności, na które powołał się skarżący, słusznie stwierdził, że nie spełnia on warunków określonych w art. 401 ust. 1 u.P.w. Oceny tej nie mogły zmienić zawnioskowane i załączone do skargi dowody z dokumentów, których analiza potwierdziła jedynie słuszność stanowiska organu. Sąd nie dopatrzył się jakiegokolwiek naruszenia reguł postępowania administracyjnego i w tym stanie rzeczy orzekł o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.