II SA/Rz 617/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Anna Lechowska NSA Ryszard Bryk /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 15 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi Ł. i J. W. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności budowy ogrodzenia wewnątrz już istniejącego ogrodzenia -skargę oddala- II SA/Rz 617/08 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania Ł. i J.W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie legalności budowy w obrębie istniejącego ogrodzenia z prętów stalowych "muru z płyt betonowych" na działce nr 112/1 położonej w C. przy ul. S. postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W podstawie prawnej organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. z urzędu wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy w obrębie istniejącego ogrodzenia z prętów stalowych "muru z płyt betonowych" na działce nr 112/1 położonej w C. przy ul. S. Postępowanie to decyzją z dnia [...]r. zostało umorzone. Ł. i J.W. wnieśli odwołanie od tej decyzji wskazując, że inwestor wprowadził w błąd organ administracji zgłaszając budowę przedmiotowego muru betonowego jako ogrodzenia, gdyż na działce 112/1 istnieje już ogrodzenie od ponad 20 lat. Mur został wybudowany w celu zlikwidowania widoczności z parteru budynku odwołujących się. Mur ten całkowicie zasłania widoczność na drodze co może być przyczyną wypadku drogowego. Domagają się wydania nakazu rozbiórki. W wyniku rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym organ II instancji postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję. W motywach rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie zostało wszczęte w celu sprawdzenia czy budowa muru ogrodzeniowego na działce 112/1 prowadzona jest zgodnie z przepisami Prawa Budowlanego. W myśl art. 28 Prawa Budowlanego roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wyjątki od tej zasady wymieniono w art. 29 Prawa Budowlanego, zaś w art. 30 w.w. ustawy wymieniono obiekty, których budowa wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga między innymi budowa ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20m. W rozpoznawanej sprawie inwestor A.P. dokonał zgłoszenia budowy ogrodzenia do Starosty a organ ten nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia. Organ odwoławczy stwierdził, że ogrodzenie nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich, ani przepisów techniczno-budowlanych i dlatego brak jest podstaw do podejmowania działań przez organy nadzoru budowlanego, zaś brak przepisu upoważniającego do rozstrzygania sprawy co do istoty powoduje bezprzedmiotowość wszczętego postępowania. Skargę na tą decyzję wnieśli Ł. i J.W. wskazując, że się z nią nie zgadzają i że jest ona niezgodna z obowiązującym prawem. Ich zadaniem A.P. wprowadził w błąd organy architektoniczno-budowlane bo zgłoszenia dokonał aby postawić mur zasłonowy i zasłonić front ich budynku. Podali, że na tego typu zamierzenie inwestycyjne powinno być wydane zezwolenie na budowę i oni jako sąsiedzi powinni być o tym zawiadomieni. Wskazali, że ta inwestycja powoduje dla nich duże utrudnienie w życiu codziennym, a dodatkowo stwarza zagrożenie dla użytkowników drogi publicznej bo zasłania całkowicie widoczność na drodze dojazdowej z ich działki. Mur zasłania front budynku i pozbawia ich całkowicie widoczności na ul. S. Prawo budowlane nakazuje uzyskanie pozwolenia na taką budowę o wysokości 2,5m. Skarżący wnieśli o wydanie nakazu rozbiórki muru lub zmniejszenie jego wysokości do 1,5m ponieważ nie jest to żadne ogrodzenie tylko mur zasłonowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Tytułem wprowadzenia do istoty sprawy należy objaśnić ogólne zasady rządzące postępowaniem sądowoadministracyjnym. Z art. 1 § 2 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm./ wynika, że wojewódzki sąd administracyjny kontroluje zaskarżony akt administracyjny pod względem zgodności z prawem. Jest to kontrola zupełna, bowiem sąd nie jest związany granicami skargi /zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną/, czyli przy tej kontroli z urzędu bierze pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Taki zakres kontroli sądowej wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. nr 153, poz. 1270, ze zm./, zwanej dalej skrótem P.p.s.a. Rzeczona kontrola polega na sprawdzeniu czy ustalony przez organy stan faktyczny sprawy był wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy oraz czy przeprowadzone postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami regulującymi tok postępowania i czy organy dokonały właściwej subsumcji stanu faktycznego z przepisami prawa materialnego. Stosownie do art. 133 § 1 P.p.s.a. stan faktyczny sprawy sąd ustala na podstawie akt administracyjnych i sądowych. Z przedstawionych objaśnień wynika zatem konkluzja, że Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Z akt administracyjnych dotyczących przedmiotowej sprawy wynika, że w dniu [...] r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w S. zgłoszenie podpisane przez inwestora A.P., że zamierza przystąpić do budowy ogrodzenia w miejscowości C. na nieruchomości przy ulicy S. i ma to być "ogrodzenie wewnątrz już istniejącego ogrodzenia w odległości 60 cm od obecnego ogrodzenia. Będzie to ogrodzenie z gotowych elementów betonowych, słupki betonowe w które nakłada się te elementy. Słupki będą wkładane do otworów w ziemi na głębokości 1,10 m i zabetonowane. Ogrodzenie to będzie miało wysokość 2,50 m". Z mapy ewidencyjnej oraz z wypisu z rejestru gruntów wynika, że ogrodzenie miało być wybudowane na działce nr 112/1 o pow. 0,16 ha, stanowiącej własność zgłaszającego. Starosta Powiatowy w S. nie wniósł sprzeciwu. Na skutek skargi z dnia [...]r. w rozumieniu art. 221 Kodeksu postępowania administracyjnego /k.p.a./, wniesionej przez Ł. i J.W., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie budowy w obrębie ogrodzenia z prętów stalowych "muru z płyt betonowych" na działce nr 112/1 położonej w C. przy ul. S. będącej własnością A.P. zam. C. ul. S. 18, o czym zawiadomił strony, tj. inwestora i Ł/ i J.W. /zawiadomienie z dnia [...]r., k. 5 akt administracyjnych/. Ł. i J.W. są współwłaścicielami łącznymi działki nr 111 o pow. 0,20 ha, położonej w C. /k. 2a akt adm./. Działka ta nie graniczy bezpośrednio z działką inwestora nr 112/1, rozdziela je droga dojazdowa do trzech działek, co ilustruje mapka znajdująca się na k. 3 akt administracyjnych. W dniu 21.05.2008 r. organ I instancji z udziałem stron przeprowadził oględziny i na ich podstawie ustalił, że działka inwestora nr 112/1 zabudowana jest murowanym budynkiem mieszkalnym, murowanym budynkiem gospodarczym oraz szklarnią. Działka jest ogrodzona starym ogrodzeniem wykonanym 20 lat temu z prętów i słupków stalowych na podmurówce betonowej. Wysokość słupków stalowych wynosi 1,25 – 1,26 m, zaś podmurówki 0,30 – 0,34 m. W odległości 0,60 m od tego ogrodzenia usytuowane jest ogrodzenie /objęte zgłoszeniem/, wykonane z elementów prefabrykowanych pełnych o wysokości 2,50 m. Długość ogrodzenia od strony działki nr 111 wynosi 14,45 m, zaś biegnące w kierunku ul. S. 23,75 m, zaś w załamaniach 1,70 i 1,62 m. Umiejscowienie tego ogrodzenia obrazuje sporządzony przez organ szkic sytuacyjny oraz dołączone do protokołu zdjęcia /6 sztuk/. Takiego ogrodzenia nie ma od strony ul. S. i działek nr, nr 112/4 i 113/2. Protokół z oględzin podpisały strony bez uwag i zastrzeżeń. Działka nr 111 Ł. i J.W. jest zabudowana piętrowym budynkiem mieszkalnym. Ogrodzenie objęte zgłoszeniem było postawione w dniu 10.05.2008 r. Zdaniem Sądu stan faktyczny sprawy wynikający z akt administracyjnych był wystarczający do wydania decyzji. Kontrolując zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem procesowym, Sąd wychodząc poza granice skargi zauważył, że organy przed wydaniem decyzji nie pouczyły stron o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co można zakwalifikować jako naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. Tego rodzaju naruszenie podlega ocenie Sądu co do ewentualnego wpływu tego naruszenia na wynik postępowania /por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22.06.2005 r., sygn. OSK 1706/4 – ONSAiWSA nr 1/2006, poz. 28, str. 182/. Zdaniem Sądu in merito ujawnione z urzędu naruszenie, nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy. Przede wszystkim orzekające organy zapewniły skarżącym możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania administracyjnego. Skarżący z takiej możliwości skorzystali, aktywnie uczestniczyli w czynności oględzin i de facto ustosunkowali się do zebranego materiału dowodowego w piśmie z dnia 23.05.2008 r. /k. 8 akt administracyjnych/. Stanowisko i zarzuty zawarte w tym piśmie zostały powtórzone w odwołaniu oraz w skardze. W takim stanie rzeczy naruszenie w podanym zakresie art. 10 § 1 k.p.a., nie ma wpływu na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem materialnym, na wstępie trzeba stwierdzić, iż organy nadzoru budowlanego trafnie powołały się na art. 28 ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 23 i art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118, ze zm./, dalej jako Prawo budowlane. Z pierwszego przepisu wynika reguła, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej reguły zostały wyczerpująco wyliczone w art. 29 Prawa budowlanego /tzw. zwolnienia od uzyskania pozwolenia na budowę/. Między innymi pozwolenia na budowę nie wymaga budowa ogrodzeń /art. 29 ust. 1 pkt 23/. Z kolei art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego stanowi, że budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m wymaga zgłoszenia zamiaru budowy właściwemu organowi. Ogrodzenia nie wymienione w powołanym przepisie nie wymagają zgłoszenia. Dodatkowo należy nadmienić, że stosownie do art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego, właściwy organ może nałożyć w drodze decyzji, o której mowa w ust. 5 obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonywanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. Co się tyczy ogrodzeń, to z przepisem art. 30 ust. 7 pkt 1 Prawa budowlanego koreluje § 41 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie /Dz. U. Nr 75, poz. 690/, według którego ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Z art. 30 ust. 7 w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wyraźnie wynika, że zgłoszenie zamiaru budowy ogrodzenia wymienionego w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego bada właściwy organ architektoniczno-budowlany /w tym przypadku właściwy starosta/ i jeżeli stwierdzi, że zamierzone roboty budowlane określone w zgłoszeniu wymagają pozwolenia na budowę o jakim mowa w art. 28 ust. 1, albo zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych stwarzających zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, to w takiej sytuacji w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia wnosi w drodze decyzji sprzeciw, w której może nałożyć na zgłaszającego obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych, co do których nie jest wymagane obligatoryjne pozwolenie na budowę. W przedmiotowej sprawie Starosta S. nie wniósł sprzeciwu. W przedmiotowym zgłoszeniu inwestor wyraźnie wskazał, że zamierza wybudować ogrodzenie wewnątrz już istniejącego ogrodzenia z gotowych elementów betonowych o wysokości 2,5 m. Wskazał również miejsce wykonania tego ogrodzenia. Inwestor wykonał określone w zgłoszeniu ogrodzenie w dniu 10.05.2008 r., czyli po upływie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia organowi. W takiej sytuacji inwestor /A.P./ nabył uprawnienie do wykonania obiektu budowlanego /ogrodzenia/ w zakresie objętym zgłoszeniem. Mówiąc inaczej, to Starosta S. w postępowaniu administracyjnym związanym ze zgłoszeniem zamiaru wykonania określonych robót budowlanych przesądził kwestię rodzaju obiektu, jak również kwestię dotyczącą zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt /por. wyrok NSA z dnia 27.07.1999 r., IV SA 797/97, LEX nr 47824/. Stanowiskiem organu architektoniczno-budowlanego /brak sprzeciwu/ były związane organy nadzoru budowlanego, zatem ich rola polegała na sprawdzeniu czy wykonane roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniem. Organy nadzoru budowlanego nie stwierdziły odstępstw od warunków określonych w zgłoszeniu. Sąd podzielił stanowisko orzekających organów nadzoru budowlanego, iż wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy ogrodzenia stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Z podanych względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. – Sąd skargę oddalił. Z przedstawionych rozważań Sądu jednocześnie wynika, że zarzuty podniesione w skardze nie mają umocowania prawnego. Zarzut, podnoszony również w postępowaniu administracyjnym, że to inwestor składając zgłoszenie wprowadził w błąd organ architektoniczno-budowlany, bowiem rzeczywistym zamiarem inwestora nie było ogrodzenie działki, bo takie istnieje już 20 lat, lecz chodziło mu o budowę muru zasłonowego z płyt betonowych, nie znajduje potwierdzenia w treści zgłoszenia, w którym wyraźnie wskazano, że planowane ogrodzenie o wysokości 2,50 m ma być usytuowane w odległości 60 cm od istniejącego ogrodzenia. Z treści art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego nie wynika, że w zgłoszeniu należy określić cel zamierzonego przedsięwzięcia budowlanego. Mimo tego inwestor celu tego nie ukrywał, przeciwnie w piśmie z dnia 29.12.2008 r. skierowanym do Sądu podał przyczyny budowy takiego ogrodzenia, które motywował dołączonymi do tego pisma kserokopiami pism urzędowych. Skoro Starosta S. na złożone zgłoszenie nie wniósł sprzeciwu, zatem zaakceptował stanowisko inwestora zawarte w zgłoszeniu, że przedstawiony w nim obiekt budowlany jest ogrodzeniem, na które nie było wymagane pozwolenia na budowę. Trzeba w tym miejscu dodać, że każde ogrodzenie jest obiektem budowlanym /budowlą/, ale ze względu na funkcję niektóre z nich są równocześnie urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Mimo tego, co już wcześniej wyjaśniono, na budowę każdego ogrodzenia nie jest wymagane pozwolenie. Na ogrodzenia wymienione w art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymagane są zgłoszenia, pozostałe są wyłączone spod reglamentacji prawa budowlanego. Kolejny zarzut, że postawione przez inwestora ogrodzenie, nazywane przez skarżących murem, jest dla nich dużym utrudnieniem, bo zasłania front ich budynku mieszkalnego, zmniejsza nasłonecznienie ich działki i pozbawia widoczności /z parteru/ na ul. S., a poza tym stwarza zagrożenie dla użytkowników drogi publicznej, ponieważ zasłania całkowicie widoczność na drodze dojazdowej z działki skarżących na ul. S. Do przytoczonego zarzutu Sąd się już ustosunkował, zatem należy powtórzyć, że skoro Starosta nie wniósł sprzeciwu na zgłoszenie, zatem wykluczył istnienie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi zwierząt. Niezależnie od tego należy dodać, iż inwestor A.P. do pisma z dnia 29.12.2008 r. dołączył kilka zdjęć, z których wynika, że z drogi dojazdowej istnieje wystarczająca widoczność na ul. S. W skardze skarżący przytoczyli, że przedmiotowe ogrodzenie jest położone w odległości 13 m od ich budynku i przy takiej odległości w/w zarzut już prima facie jest wątpliwy. Dla przykładu inwestor naprzeciwko budynku mieszkalnego skarżących i w odległości 4 m od granicy mógłby wybudować budynek o znacznie większej wysokości niż przedmiotowe ogrodzenie. Dalszy zarzut, że inwestor wykonał mur przez zaskoczenie, bo wykonał roboty w jednym dniu, tj. w sobotę 10 maja 2008 r., nie ma w sprawie żadnego znaczenia.