II SA/Rz 618/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik /spr./ WSA Jolanta Ewa Wojtyna Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 11 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi J. i R. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego legalności budynku -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego /dalej: WINB / utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia [...] marca 2008 r., [...] umarzającą postępowanie administracyjne dotyczące budynku mieszkalno-gospodarczego usytuowanego na działce nr 659 położonej w miejscowości B., stanowiącego własność K. L.. W uzasadnieniu decyzji WINB wskazał, że odwołanie J. i R. O. nie mogło być uwzględnione, gdyż skarżona nim decyzja nie narusza prawa w sposób, który mógłby prowadzić do usunięcia jej z obrotu prawnego. Organ odwoławczy podkreślił, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest poprawne, choć u jego podstaw powinna leżeć inna argumentacja. W tym też zakresie odmiennie niż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w N. uzasadnił umorzenie postępowania w stosunku do K. L.. W szczególności organ przyjął, że umorzenie postępowania jest zasadne, gdyż obiekt nim objęty wybudowany został na podstawie pozwolenia na budowę Naczelnika Gminy H. z dnia [...] lutego 1979 r. [...], którego ważność przedłużono decyzją z dnia [...] lutego 1981 r. Zatem objęty postępowaniem obiekt zrealizowany został na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę, co w ostateczności przesądziło, że nie jest on budynkiem wzniesionym samowolnie. Ustalenie tej okoliczności ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygania sprawy, gdyż przesądza o podstawie prawnej zapadających rozstrzygnięć. Zrealizowanie budynku w warunkach właściwych dla rozpoznawanej sprawy skutkuje tym, że wszczęte w 2002 r. postępowanie może być prowadzone w granicach wyznaczonych przez art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. nr 98, z 2000 r., poz. 1070 ze zm./. Przyjęcie tej podstawy prawnej rozstrzygania eliminuje z rozważań temat samowolnie wybudowanego budynku lub jego części na podstawie art. 48 tej ustawy. W sytuacji ustalonej w postępowaniu wyjaśniającym zastosowanie ma art. 51 ustawy prawo budowlane, a to oznacza, że organy nadzoru budowlanego mogą podjąć ingerencję tylko w przypadku spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie. W rozpoznawanej w postępowaniu odwoławczym sprawie wątpliwości nie budzi ustalenie, że inwestorzy realizujący budynek na działce nr 659 położonej w B. odstąpili od wymagań określonych w pozwoleniu na budowę. Budynek przez nich zrealizowany posiada zmienione wymiary zewnętrzne /jest powiększony/ w stosunku do gabarytów określonych w projekcie budowlanym oraz ma po części inną funkcję użytkową. Stwierdzenie tych okoliczności nie musi prowadzić do podjęcia działań wynikających z treści art. 50 w związku z art. 51 prawa budowlanego, jeżeli wykazane odstępstwa nie naruszają prawem określonych warunków. W przedmiotowej sprawie pojawienie się konsekwencji wynikających z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego mogłoby mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustalono by, że poczynione odstępstwa od projektu budowlanego prowadziłyby do zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia. W rozpatrywanym przypadku takiego zagrożenia nie da się stwierdzić, gdyż budynek K. L. wykonany został zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dniu realizacji tego obiektu. Przepisy rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego /Dz.U. nr 26, poz. 157/ określały zasady sytuowania budynków w odległości od granicy nieruchomości sąsiedniej zgodnie z § 20 ust. 14 tego rozporządzenia możliwe było usytuowanie budynku w odległości 1 m od granicy jak ma to miejsce w sprawie, w której wniesiono odwołanie. Spełnienie tego wymogu przesądza o uznaniu, że obiekt objęty postępowaniem z zakresu nadzoru budowlanego nie narusza przepisów prawa, a to musiało skutkować przyjęciem, że nie mogą do niego mieć zastosowania sankcje wynikające z art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. W takich warunkach postępowanie należało umorzyć. Z rozstrzygnięciem WINB nie zgodzili się J. i R. O.. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucili skarżonej decyzji naruszenie prawa. Skarżący konsekwentnie wskazują, że organy nadzoru budowlanego orzekały w sytuacji niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Błędnie przyjęły, że budynek K. L. wykonany został na podstawie pozwolenia na budowę skoro w aktach sprawy zalegają dokumenty potwierdzające przedłużenie terminu ważności pozwolenia na innej działce /nr 658/. Nadto skarżący wskazali, że skarżone rozstrzygnięcie w istocie premiuje działania naruszające prawo, a ustalenia organów przyjmujące brak negatywnego oddziaływania budynku znajdującego się na działce nr 659 na ich nieruchomość nie znajdują oparcia w faktach. Z tych względów skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji przez uchylenie decyzji obu instancji i orzeczenie, że budynek inwentarsko-mieszkalno-gospodarczy został zrealizowany z istotnymi odstępstwami w zakresie prawa budowlanego. Obok głównego żądania strony sformułowały wniosek alternatywny domagając się uchylenia decyzji obu instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. WINB odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując na argumentację jak w uzasadnieniu własnej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ dalej: p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działań administracji i stosują prawem przewidziane środki. Zakres kontroli stosowanej przez Sądy wynika z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. zgodnie z którym sądy rozpoznając skargi nie są związane ich podstawą prawną, formułowanymi przez stronę zarzutami czy wnioskami. Sądy rozpoznają sprawy w granicach danej sprawy. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zarówno to rozstrzygnięcie jak i poprzedzająca je decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nie naruszają prawa w takim stopniu, aby dawało to podstawę do ich uchylenia. Z tego też powodu skarga J. i R. O. nie podlega uwzględnieniu. Sąd badając sprawę objętą skargą dochodzi do przekonania, że zaskarżone rozstrzygnięcia naruszają przepisy prawa procesowego, jednak naruszenia te nie są istotne, a przez to nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Z tego powodu nie mogą być podstawą uchylenia decyzji WINB i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Dostrzeżone naruszenie odnosi się do wadliwości uzasadnienia decyzji, przez co ten element skarżonej decyzji nie odpowiada warunkom art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakładają na organ wydający decyzję obowiązek wyczerpującego uzasadnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie, zarówno skarżona decyzja jak i decyzja organu I instancji nie wyjaśniają przyczyn umorzenia postępowania koncentrując się na przedstawieniu jego historii. Zatem w istocie ograniczają się do wyczerpującego ukazania stanu faktycznego, bez dogłębnej analizy przyczyn umorzenia. Jednak ten brak nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż to w ocenie Sądu jest poprawne. Stwierdzenie tego faktu musi skutkować oddaleniem skargi wobec niespełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a więc braku istotnego wpływu tych wad na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie w sposób niewątpliwy ustalono, że budynek objęty skarżonymi decyzjami wybudowany został na początku lat 80-tych ubiegłego wieku i od tamtego czasu nie były w nim dokonywane roboty budowlane. Tę okoliczność potwierdza organ oraz skarżący. Ustalenie takie ma istotne znaczenie dla rozstrzygania przez Sąd, gdyż przesądza o właściwości prawa, które należałoby zastosować do rozstrzygania w tej sprawie. Zdaniem Sądu do budynku objętego skarżonymi decyzjami nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, gdyż obiekt ten został zrealizowany na gruncie prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z obowiązującymi wówczas wymogami, na co zwracają uwagę organy wskazując na usytuowanie budynku zgodnie z warunkami technicznymi z 1966 r., jednak z tego faktu nie wywodzą dalszych konsekwencji. W ocenie Sądu takie ustalenie jest o tyle istotne, że powinno od razu skutkować umorzeniem postępowania nadzorczego, wobec braku naruszeń /więc przedmiotu/. Możliwość stosowania przepisów art. 50 i art. 51 ustawy prawo budowlane z 1994 r. pojawiałaby się tylko wówczas, gdy przy budynku stanowiącym własność K. L. dokonywano by robót budowlanych po 1 stycznia 1995 r. /po wejściu w życie ustawy z 7 lipca 1994 r./ albo przed tą datą wszczęto by postępowanie administracyjne. W innych przypadkach nie ma możliwości sięgania do nowej regulacji, gdyż obiekt budowlany musi spełniać warunki prawa określone w dniu jego realizacji, a nie takie, które pojawiają się po tym fakcie. Z tych względów jako chybione jest rozważanie przez organy pojawiających się w zrealizowanym obiekcie odstępstw /co do długości/ w kategoriach, istotnego odstąpienia od projektu budowlanego. Sąd zwraca uwagę, że taka kategoria prawna pojawiła się w prawie budowlanym dopiero z dniem 24 grudnia 1997 r. w związku z dodaniem art. 36a przez art. 1 pkt 18 ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. /Dz.U. nr 111, poz. 726/. Dopiero po 24 grudnia 1997 r. dokonane odstępstwa mogą być oceniane przez pryzmat tego czy są one istotne czy nieistotne. Wreszcie Sąd przyjmuje, że na rzecz umorzenia przemawiają także względy natury słusznościowej. Skoro zrealizowany obiekt istniał w warunkach niezgodności z pozwoleniem na budowę w zakresie długości przez około 20 lat i nie naruszał interesów podmiotów sąsiadujących z nieruchomością, na której był zrealizowany to w ocenie Sądu również brak jest powodów by ten stan zmieniać, zwłaszcza że inne rodzaje naruszeń, na które wskazywali skarżący /np. okna od strony granicy z ich działką/ nie miały miejsca, co wynika, w sposób spójny i logiczny z wyjaśnień prowadzonych przez organy, a wskazujących na dopuszczalność usytuowania budynku w odległości 1 m od działki oraz możliwości wykonania w takiej ścianie okien, gdy ich istnienie nie wiązało się z pogorszeniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł jak na wstępie.