II SA/Rz 618/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ SO (del.) Ewa Partyka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Z. C., T. C., M. P. i Ł. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- Przedmiotem skargi Z. C. i T. C. oraz M. P. i Ł. P. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej w skrócie jako WINGiK) z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. zmian w zakresie przebiegu granicy i powierzchni działek nr 2200/1, 2200/2 i 2202. W podstawie prawnej decyzji organ wskazał przepis art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. Z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., określanej dalej jako k.p.a.) oraz art. 20 ust. 1 i 2 oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027, określanej dalej w skrócie jako Upgik). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane wnioskiem K. R. z dnia [...] czerwca 2008 r. oraz wnioskiem H. R. z dnia [...] czerwca 2008 r. Zwróciły się one do Starosty o wyjaśnienie rozbieżności w określeniu na mapach geodezyjnych granicy działki 2202 z działką 2200/1, wnosząc o przeprowadzenie pomiaru kontrolnego. H. R. podniosła, że ujawniona na mapie geodezyjnej granica jest inna niż granica ujęta na starej mapie oraz dotychczasowym, wieloletnim stanem użytkowania. Decyzją z dnia [...] września 2008 r., nr [...] Starosta orzekł o wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów zmieniając powierzchnię działek 2200/1 własności M. P. i Ł. P., działki nr 2200/2 własności Z. C. i T. C. oraz działki nr 2202 mającej stanowić współwłasność K. R.i A. R. WINGiK na skutek odwołania Ł. P. oraz Z. C. i T. C. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] uchylił w.w. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną takiego rozstrzygnięcia było niezapewnienie przez Starostę prawa do czynnego udziału w postępowaniu następcom prawnym po zmarłym A. R. oraz niekompletność akt administracyjnych. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] wprowadził zmiany w części opisowej i kartograficznej operatu ewidencji gruntów obrębu B. w odniesieniu do działki nr 2200/1 własności M. P. i Ł. P. zmieniając jej powierzchnię z 0,1522 na 0,1410 ha, działki nr 2202 /2 stanowiącej własność Z. C. i T. C. zmieniając jej powierzchnię z 0,0934 na 0,0859 ha, działki nr 2202 stanowiącej współwłasność K. R., H. R., A. R. i P. R. z 0,3896 na 0,4083 ha. W uzasadnieniu wskazano, że zmiany dotyczące działek nr 2200/1, 2200/2 i 2202 zostały wprowadzone w operacie ewidencji gruntów na podstawie operatu z jej aktualizacji przyjętej do Powiatowego Zasobu Geodezyjno-Kartograficznego w B. pod numerem [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. Organ wskazał, że w 1996 r. przeprowadzona została modernizacja geodezyjna działek wykonana przez [...] Przedsiębiorstwo Geodezyjne, jednakże nie uwzględniła ona materiałów źródłowych, na podstawie których zostały ustalone granice przedmiotowych działek względem siebie. Materiałem tym jest operat geodezyjny z podziału działki nr 2200 na działki 2200/1 i 2200/2 wykonanego w 1988 r. Starosta wyjaśnił, że w trakcie modernizacji nie uwzględniono punktów granicznych ujętych jako 1,2,3,4,7 na szkicu polowym z 1988 r., a w skutkach na numerycznej mapie po modernizacji na styku działek pojawił się uskok, na istnienie którego nie ma poparcia w żadnej dokumentacji dostępnej dla “tut. Urzędu". W ocenie Starosty strony podczas wyłożenia przyjęły powierzchnie swoich działek różne od powierzchni wykazanych w zmodernizowanym operacie ewidencyjnym, a w konsekwencji ze względu na tę rozbieżność nie przyjęły stanu powstałego podczas modernizacji. Starosta wskazał ponadto, że modernizacja ewidencji zgodnie z § 55 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. nr 38, poz. 454, określanej dalej jako Regib) nie może obejmować zmian danych ewidencyjnych wykraczających poza wskazany w tym przepisie zakres, nadto zgodnie z Upgik ewidencja gruntów i budynków nie może decydować o prawie własności, a poprzez zmianę w niej zapisów nie może ustanawiać, ograniczać czy likwidować praw rzeczowych. Organy ewidencyjne rejestrują wyłącznie stany prawne ustalone w innych postępowaniach. Dane w ewidencji zgodnie z § 46 ust. 1 i 2 Regib podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek właścicieli gruntów względnie władających gruntem. Zgodnie z tymi zasadami sporządzono opracowanie dokumentacji geodezyjno-prawnej, która posłużyła do usunięcia niezgodności występujących w operacie ewidencji gruntów i budynków błędów powstałych podczas modernizacji w 1996 r. WINGiK decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] czerwca 2009 r. Na skutek skargi Z. C., T. C., M. P. i Ł. P. Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 751/09 uchylił decyzję WINGiK z dnia [...] lipca 2009 r. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie WINGiK rozpoznał odwołanie T. C., który odwołania nie podpisał, a organ nie wzywał do uzupełnienia tego braku, stąd w sprawie doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym, innych niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W prowadzonym ponownie postępowaniu organ odwoławczy powinien zatem wezwać T. C. do podpisania wniesionego odwołania. Sąd zalecił organowi rozważenie z urzędu, czy powołana w podstawie prawnej decyzji orqanu I instancji podstawa prawna jest prawidłowa. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy WINGiK opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że wykonał zalecenia Sądu wynikające z w.w. wyroku. W niniejszej sprawie tryb postępowania określają przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Ponieważ dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, na podstawie opracowań geodezyjnych lub kartograficznych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych, zgodnie z art. 46 ust 2 pkt 2 Regib, stąd według organu odwoławczego Starosta słusznie uznał o doprowadzeniu do zgodności stanu ewidencyjnego. Dodał, że między właścicielami działek nr 2202, 2200/1 i 2200/2 istnieje spór co do przebiegu granicy prawnej, który jest zagadnieniem odrębnym i podlega rozpoznaniu w innym postępowaniu w oparciu o ustawę z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Wyjaśnił, że akta przedmiotowej sprawy zawierają dokumentację geodezyjną z aktualizacji mapy zasadniczej włączoną do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w B. pod nr [...] oraz ze wznowienia granic działki nr 2200/2 włączoną pod nr [...]. Organ odwoławczy wskazał, że analiza operatu [...] wykazała, że geodeta wykonał czynności wznowienia punktów granicznych działki nr 2200/2 z naruszeniem przepisów art. 39 Upgik. Natomiast dokumenty wydane przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w B. nie pozwalały na określenie pierwotnego położenia. Czynności wyznaczenia punktów granicznych nazwano błędnie jako wznowienie granic. Organ powołując się na art. 39 ust. 5 Upgik wskazał, że nastąpiło wyznaczenie punktów granicznych nr 14444, 14482, 14535, 14638 posiadających atrybut N - niestabilizowany, ujawnionych uprzednio w ewidencji gruntów i budynków, a nie wznowienie znaków, granicznych przesuniętych, uszkodzonych lub zniszczonych, ustalonych uprzednio w postępowaniu sankcjonującym je jako granice prawne (operat podziału działki nr 2200). Podał, że operat [...] dotyczy aktualizacji mapy zasadniczej działki nr 2200/1 i wykazuje tylko zmiany w danych ewidencyjnych budynków - dwóch budynków gospodarczych na działce 2197/2 i jeden budynek (warsztaty szkolne) na działce nr 2197/3. Jest w nim adnotacja, że przebieg granicy między działką nr 2200/1 a działką nr 2202 jest przedmiotem postępowania administracyjnego “o sprostowanie błędu...". Wyżej wymienione operaty posiadają jedynie wartość techniczną i nie wywierają żadnych skutków prawnych co do przebiegu granicy między działką nr 2202, a działkami nr 2200/1 i 2200/2. Skargę na tę decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie Z. C. i T. C., wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżących zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Spór między skarżącymi, a właścicielami działki nr 2202 winien być rozstrzygnięty w trybie art. 29 Upgik na koszt właścicieli tych nieruchomości. Przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego pozwoliłoby na ustalenie granicy prawnej i rozgraniczenie takie byłoby podstawą do dokonania ewentualnych zmian w ewidencji gruntów. Zarzucili, że dokonanie zmiany granic w trybie zmian operatu ewidencji gruntów jest niedopuszczalne w sytuacji, gdy zmiany te są niezgodne ze stanem posiadania na gruncie, który to został utrwalony przez okres kilkudziesięciu lat. Zarzucili organowi odwoławczemu niekonsekwencję, gdyż przyjmuje on dane z dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego w 1988 r. oraz dokumentacji z dnia [...] kwietnia 2009 r., odmówili wiarygodności dokumentacji, która także została włączona do zasobu geodezyjnego – [...] oraz [...]. Dokonana zmiana granicy jest na tyle istotna, że w konsekwencji powierzchnia działki 2200/1 i 2200/2 uległa zmniejszeniu o prawie 2 ary, a dla nieruchomości, w centrum B. ma to istotne znaczenie. W ocenie skarżących organ odwoławczy błędnie przyjął, że podstawa prawna decyzji organu I instancji dotycząca rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r w sprawie ewidencji gruntów i budynków jest prawidłowa. Na potwierdzenie swojego stanowiska wskazali na wyroki WSA w Rzeszowie z dnia 22 i 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 577/08 oraz II SA/Rz 578/08 oraz wyrok z dnia 24 maja 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 204/08. Zwrócili uwagę, że mąż K. R., właścicielki działki nr 2202, jest pracownikiem Starostwa, stąd Starosta ten winien być wyłączony od prowadzenia niniejszego postępowania. Nadto stwierdzili, że utrzymana przez organ II instancji decyzja Starosty z dnia [...] czerwca 2009 r. została wydana na niekorzyść właścicieli działek nr 2200/1 i 2200/2, w szczególności na ich niekorzyść nastąpiła zmiana powierzchni tych działek. Skargę na powyższą decyzję złożyli również M. P. i Ł. P., wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili, że postępowanie administracyjne dotyczące ich własności było bezpodstawne, a zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem własności, w wyniku czego przesunięto granice. Wskazali, że K. R. świadczy nieprawdę w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. Nie zgodzili się z analizą dokumentacji dotyczącej działek nr 2200/1, 2200/2 i 2202 z dnia [...] maja 2009 r. Zarzucili, że organy obu instancji "mataczą w dokumentacji próbując ukryć bezprawne przesuniecie granicy J. F. w operacie z 1988 r." WINGiK odpowiadając na skargi wniósł o ich oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozważa kwestii, czy decyzja organu administracji publicznej jest zgodna z zasadami słuszności lub współżycia społecznego, lecz czy mieści się w granicach obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami adminsitracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwana dalej P.p.s.a. sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Krysterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji, jeżeli m.in. stwierdzi on naruszenie prawa materialnego, naruszenie dające podstawę do wznowienia postępowania adminsitracyjnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 powyższej ustawy). W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia wskazanego w tej ustawie naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 cyt. ustawy, skarga podlegała oddaleniu. Zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez WINGiK, wskutek wyroku Wojewódzkeigo Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. Akt II SA/Rz 751/09, którym wyeliminowano z obrotu prawnego wcześniejsze rozstrzygnięcie tego organu – decyzję z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...]. Formułując wytyczne co do dalszego postępowania w sprawie Sąd zwrócił uwagę na konieczność wezwania T. C. do podpisania wniesionego odwołania, a ponadto do rozważenia z urzędu, czy powołana w podstawie prawnej decyzji organu I instancji podstawa prawna jest prawidłowa. Powyższe wskazania Sądu były respektowane w postępowaniu poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji, a tym samym nie może być mowy o naruszeniu regulacji zawartej w art. 153 P.p.s.a. W niniejszej sprawie przedmiotem osądu jest zasadność wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu B. zmian w zakresie przebiegu granicy i powierzchni działek nr 2200/1, 2200/2 i 2202. Stosownie do treści art. 20 Upgik ewidencja gruntów jest urzędowym rejestrem zawierającym informacje o gruntach i budynkach. Odnośnie gruntów odzwierciedla ona ich położenie, powierzchnię, rodzaj użytków gruntowych oraz ich klasę gelboznawczą, oznaczenie ksiąg wieczytych lub zbioru dokumentów, właścicieli i władających. Z treści powołanego unormowania w związku z § 44 - § 47 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków wynika ciążący na Staroście obowiązek utrzymywania aktualności informacji zawartych w ewidencji. Z przepisów tych należy odczytać kolejną zasadę, że aktualizacji treści ewidencji dokonuje się wyłącznie w oparciu o stosowne dokumenty, które korzystając z mocy urzędowej nie wymagają przeprowadzenia postępowania co do ich prawdziwości; zgodnie z art. 23 powyższej ustawy dokumentami tymi są prawomocne decyzje i orzeczenia oraz odpisy aktów notarialnych. Rejestrowość postępowania ewidencyjnego oznacza, iż ma ono charakter wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek K. R. (z dnia [...].06.2008 r.) i H. R. (z dnia [...].06.2008 r.), domagających się wyjaśnienia przyczyn dokonania zmian przebiegu granicy działki nr 2202 (stanowiącej po połowie ich współwłasność) oraz działki nr 2200/1 (stanowiącej własność M. i Ł. P.) i przywrócenia stanu zgodnego z dotychczasowym, wieloletnim stanem użytkowania. Z akt administracyjnych wynika, że organ I instancji po stwierdzeniu niezgodności w zmodernizowanym operacie ewidencji gruntów i budynków B. (w 1996 r.) co do przedstawienia konfiguracji granic i powierzchni działek nr 2200/1, 2200/2 i 2202, przeprowadził szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji postępowanie, w tym też rozprawę administracyjną z udziałem właścicieli tych działek, dokonując zmiany wpisu, kwestionowanej następnie w obu skargach. Kluczowe zatem jest, czy organy obu instancji wydając decyzje w sprawie dysponowały dokumentami przedstawiającymi aktualny stan prawny działek i czy zawartą w nich informację prawidłowo odwzorowały w ewidencji. Sąd podziela stanowisko organów orzekających w sprawie. W aktach administracyjnych znajduje się bowiem w szczególności wykonana na zlecenie organu I instancji aktualizacja operatu ewidencji gruntów działek nr 2200/1, 2200/2 i 2202 w oparciu o dane z pomiaru bezpośredniego w terenie przy dokonywaniu podziału działki nr 2200, zawarte w dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w B. pod nr [...] w dniu [...] czerwca 1988 r. Dokumentacja geodezyjna z podziału w/w działki (sporządzona przez uprawnionego geodetę mapa podziału ze stosownym wykazem zmian oznaczenia nieruchomości), ustalając przebieg granic działek powstałych z podziału, tj. nr 2200/1 i 2200/2 (posiadając moc rozstrzygnięcia prawnego) jest dokumentem źródłowym, na podstawie którego są wprowadzane w ewidencji gruntów stosowne zmiany. Sporządzona dokumentacja geodezyjna zawiera mapę uzupełniającą i wykaz zmian guntowych. Dokumentacja ta została przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w B. pod nr [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. Nadmienić tu należy, że przyjęcie do zasobu uwarunkowane jest pozytywną oceną operatu pod względem jego zgodności z zasadami wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych. Wykaz zmian gruntowych, będący częścią dokumentacji geodezyjnej (aktualizacji operatu) wskazuje, że powierzchnia działki nr 2200/1 zmieniła się na 0,1410 ha (z 0,1522 ha), działki nr 2200/2 zmieniła się na 0,4083 ha (z 0,3896 ha), przy czym do obliczenia powierzchni tych działek wykorzystano współrzędne oraz miary jednostkowe z operatu podziałowego wyżej powołanego. Skoro więc operat ten (z podziału działki nr 2200) nie został uwzględniony przy modernizacji w 1996 r., prawidłową była zmiana wpisu. Nie tworzy ona nowego stanu prawnego nieruchomości, gdyż zgodnie z nazwą funkcją ewidencji gruntów jest ewidencjonowanie stanu prawnego danej nieruchomości. Zamierzonego przez skarżących Z. i T. C. skutku, a więc w postaci uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł odnieść zarzut, że ze względu na fakt, iż mąż K. R. jest pracownikiem Starostwa (zajmuje stanowisko kasjera), Starosta winien być wyłączony od prowadzenia im postępowania. Zarzut ten, w świetle regulacji zawartej w art. 24 i 25 kpa, nie jest trafny. Uwzględniając zatem powyższe Sąd stwierdza, że nie ma podstaw do uznania, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszyły prawo w zakresie omówionym na wstępie niniejszych wywodów. W rezultacie Sąd nie znajduje powodów do usunięcia tych decyzji z obrotu prawnego. Dlatego na podstawie art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga została oddalona.