II SA/Rz 618/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Ewa Partyka /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. P. i T. P. na decyzję Wojewody [....] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości -skargę oddala- Gmina [....] zwróciła się do Starosty Powiatu [.] o udzielenie zgody na zajęcie nieruchomości oznaczonej nr ewid. 418/2 w [.] stanowiącej współwłasność JK i TP w celu założenia i przeprowadzenia kolektora kanalizacji sanitarnej, a to wobec odmowy udostępnienia przez nie nieruchomości w trybie umownym. Udostępnienie jest zaś konieczne dla prawidłowego rozwiązania gospodarki ściekowej i stworzenia niektórym mieszkańcom możliwości podłączenia swoich nieruchomości do gminnej sieci kanalizacji. Decyzją z dnia [.] października 2015 r. nr [.], Starosta, działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm. dalej określanej tez jako u.g.n.) ograniczył sposób korzystania z nieruchomości oznaczonej nr ewid. 418/2 o pow. 0,2873 ha, objętej KW nr [.] /2 położonej w [.], stanowiącej współwłasność JK i TP, poprzez udzielenie Gminie [.] zezwolenia na założenie i przeprowadzenie przez nią sieci kanalizacyjnej o przekroju nie większym niż 200 mm, na długości 24,50 m od granicy z działką nr 418/3 do studzienki z tworzywa sztucznego S2 o średnicy 400 mm a następnie 30 metrów w kierunku działki nr 419/2 do studzienki z tworzywa sztucznego S1 o średnicy 400 mm, przy południowej granicy działki, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z sieci i urządzeń; maksymalną głębokość wykopów określono na 3,69 m a szerokość pasa montażowego do 6,0 m. Organ stwierdził, że sieć zaprojektowano pomiędzy liniami rozgraniczającymi dróg a liniami zabudowy wyznaczonymi w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego "[.][.]" w gminie [.] zatwierdzonym uchwałą Nr [.] Rady Gminy w [.] z dnia [.] marca 2007 r. Podał, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości polegać będzie też na obowiązku udostępnienia Gminie [.] w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii sieci kanalizacyjnej na działce nr 418/2 poprzez ograniczenie sposobu użytkowania powierzchni 0,0234 ha, oznaczonej na załączniku graficznym do decyzji linią brązową przerywaną A, B, C, D, E, F, G, H, sporządzoną do projektu budowlanego rozbudowy sieci kanalizacyjnej w Wetlinie. W strefie ograniczenia sposobu korzystania nie wolno wznosić budynków, urządzać stałych składów, magazynów itp. Grunty rolne będą wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem. Obowiązek udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń podlegać będzie egzekucji administracyjnej. Zobowiązał również Gminę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu sieci oraz po zakończeniu konserwacji i remontów a także po usunięciu awarii sieci, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty - do zapłaty odszkodowania. Stwierdzono, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji podano, że budowa sieci wymaga jej przeprowadzenia m.in. przez działkę JK i TP, które nie wyraziły zgody na jej udostępnienie. Lokalizację sieci określa plan miejscowy, zaś jej wykonanie stanowić będzie realizację celu publicznego. Stąd zaistniały podstawy do wydania decyzji. W odwołaniach JP (poprzednio nosząca nazwisko K.) i TP zarzuciły brak określenia w decyzji terminu czasowego zajęcia nieruchomości, tj. naruszenie art. 119 ustawy o gospodarce nieruchomości, niewłaściwe przeprowadzenie przez Gminę [.] rokowań, czym naruszono art. 124 ust. 3 ww. ustawy, jak też niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, ponieważ zaproponowana trasa rozbudowy istniejącej sieci kanalizacyjnej nie stanowi najkorzystniejszego ekonomicznie i najbardziej uzasadnionego wariantu dla ich nieruchomości. Decyzją z dnia [.] marca 2016 r. nr [.], Wojewoda [.] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Wykazano bowiem konieczność udostępnienia nieruchomości w celu budowy sieci kanalizacyjnej, a odwołujące się nie wyraziły zgody na wykonanie tych robót; rokowania nie doprowadziły do zawarcia umowy. Lokalizację sieci określa zaś plan miejscowy. W kwestii terminu udostępnienia nieruchomości podano, że jest on uzależniony m.in. od uzyskania pozwoleń na udostępnienie wszystkich niezbędnych nieruchomości, jak też czynników niezależnych od inwestora, np. warunków pogodowych. Dlatego podanie konkretnego terminu nie byłoby możliwe. W skargach zawartych w jednym piśmie procesowym JP i TP, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, zarzuciły naruszenie: 1) art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm.) dalej zwanej: "K.p.a.", poprzez utrzymanie w mocy decyzji I instancji w sytuacji, gdy wydano ją z naruszeniem przepisów prawa, 2) art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. poprzez niezebranie kompletnego materiału dowodowego, przez co nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego w zakresie istnienia podstawy prawnej wydanej decyzji, 3) art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię związaną ze stwierdzeniem, że zakres czasowy ograniczenia prawa własności nie musi być ściśle określony w decyzji, 4) art. 124 w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne zastosowanie polegające na braku zbadania uciążliwości ograniczenia dla właściciela nieruchomości na tle zaproponowanych rozwiązań alternatywnych. W ocenie skarżących podczas wydawania decyzji nie oceniono słusznego interesu stron postępowania i nie zbadano stopnia uciążliwości inwestycji. Art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wymaga ścisłego określenia terminu czasowego zajęcia korzystania z nieruchomości. Nie ustalono ponadto, czy zaproponowany przez inwestora przebieg sieci jest konieczny dla realizacji celu publicznego i czy nie można by go osiągnąć w inny sposób, np. prowadząc ją poza terenem działki skarżących. Nie rozumieją, dlaczego cały kolektor ma znaleźć się na ich działce, zwłaszcza że po drugiej stronie drogi wojewódzkiej wybudowano już całą "kanalizację z Nadleśnictwa". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Po rozpoznaniu skargi w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. wydana w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących oznaczonej jako działka nr ew. 418/2 w W. Podstawę prawną ograniczenia stanowił przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wniosek inicjujący sprawę złożył działający w imieniu i na rzecz Gminy [.] Wójt, co było zgodne z art. 124 ust. 2 u.g.n. Analiza przedłożonych Sądowi akt postępowania nie pozostawia wątpliwości, że stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n. przeprowadzone zostały rokowania. Świadczy o tym znajdująca się w aktach korespondencja między stronami późniejszego postępowania. Rokowania nie przyniosły jednak rezultatu, skarżące jako właścicielki działki nr 418/2 w obr. [.] konsekwentnie nie wyrażały zgody na realizację na ich nieruchomości odcinka kanalizacji sanitarnej. W pismach skierowanych do skarżących z dnia 23 kwietnia 2015 r. Wójt Gminy [.] wskazywał, iż odcinek kanalizacji, który miałby zostać wykonany na ich nieruchomości został zaprojektowany w sposób, który nie ograniczy możliwości korzystania z nieruchomości z uwagi na to, że jego wykonanie zaplanowano na pasie gruntu wyłączonym z możliwości zabudowy ze względu na odległość od drogi wojewódzkiej. Z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, iż przebieg sieci kanalizacyjnej na działce nr 418/2 zaprojektowano zgodnie z obowiązującym na tym terenie Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[.]" zatwierdzonym przez Radę Gminy [.] uchwałą nr [.] z dnia [.] marca 2007 r., który w § 7 ust. 4 ustala, iż powinny one przebiegać w liniach rozgraniczających dróg lub pomiędzy liniami rozgraniczającymi dróg a liniami zabudowy wyznaczonymi w planie. Jest także zgodny z § 8 ust. 9. Jak wynika z protokołu rozprawy administracyjnej z dnia [.] sierpnia 2015 r. planowana inwestycja została zaprojektowana jako sieć grawitacyjna, co zminimalizuje koszty jej wykonania, użytkowania oraz podłączania przyszłych użytkowników. Będzie ona realizowana w pasie rozgraniczającym teren dróg przed linią zabudowy, w którym znajdują się słupy sieci energetycznej oraz sieci telekomunikacyjnej. Zaprojektowany wariant przebiegu sieci jest najkorzystniejszy ekonomicznie, gdyż zapewni mieszkańcom gminy dostęp do infrastruktury kanalizacyjnej i podwyższy wartość rynkową działek. Nie budzi wątpliwości Sądu, że znajdujące się w aktach dowody mogły stanowić podstawę do wydania decyzji opartej na przepisie art. 124 u.g.n., materiał ten jest kompletny i nie wymaga uzupełnienia zaś ustalenia organu zostały dokonane na jego podstawie. Zakres niezbędnych do ustalenia okoliczności wyznaczony został w/w normą prawa materialnego i nie ma podstaw do zakwestionowania prawidłowości tych ustaleń. Jedynym mankamentem decyzji jest w zasadzie brak oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, co narusza art. 107 § 3 K.p.a., ale trudno w racjonalny sposób zakwestionować okoliczność, że zgodnie z logiką i doświadczeniem życiowym dawały one podstawy do rozstrzygnięcia takiego jakie zapadło. Zdaniem Sądu treść przepisu art. 124 u.g.n. nie daje żadnych podstaw do twierdzenia, jakoby w decyzji opartej na tym przepisie wymagane było określenie zakresu czasowego ograniczenia prawa własności. Takich podstaw nie dają także inne przepisy u.g.n., w szczególności art. 119, który należało zastosować odpowiednio. Nie budzi wątpliwości, iż wykonanie kanalizacji sanitarnej jest celem publicznym, zgodnym z w/w m.p.z.p. Co prawda w doktrynie istnieje spór co do charakteru tego tzw. małego wywłaszczenia, ale zwraca się uwagę na jego podobieństwo do służebności gruntowej czy służebności przesyłu. Sąd orzekający w niniejszym składzie skłania się do poglądu, że jest to szczególne, administracyjne ograniczenie prawa własności, którego zakres odpowiada treściowo służebności przesyłu. Także z tego względu nie sposób podzielić zasadności zarzutu co do konieczności zakresu czasowego ograniczenia, bo brak ustawowych podstaw do takich ograniczeń. Racjonalne są też argumenty związane z koniecznością uzyskania pozwoleń na udostępnienie wszystkich nieruchomości, przez które ma przebiegać sieć, wymaganych decyzji, wszelkich formalności, które warunkują legalne rozpoczęcie robót, wreszcie trudno przewidzieć warunki pogodowe itp. mają one jednak mniejsze znaczenie wobec tego, że nie ma przepisu, który nakazałby w decyzji opartej na art. 124 u.g.n. określenie terminu. Zarzut w tym zakresie jest więc chybiony. Kwestią oczywistą jest, że nie każdy właściciel działki jest zadowolony z takiego ograniczenia własności. Jednakże nie da się zrealizować inwestycji, która w świetle art. 6 pkt 3 u.g.n. niewątpliwie jest inwestycją celu publicznego w taki sposób, aby każdy był zadowolony i jeszcze aby było to uzasadnione ekonomicznie. Trudno zarzucić inwestorowi aby planował realizację inwestycji wbrew zasadom logiki i nie licząc się z kosztami jej wykonania. Nie ma na to żadnych dowodów. Nie sposób zgodzić się z zarzutem skargi, aby organy pominęły materiał dowodowy zebrany w sprawie i nie oceniły go w aspekcie słusznego interesu strony i analizy jak najmniejszej uciążliwości inwestycji dla skarżących. Przecież planowany odcinek sieci ma być zrealizowany w miejscu, w którym zgodnie z postanowieniami obowiązującego planu nie można realizować zabudowy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalna linia zabudowy dla nowych budynków usługowych została określona dla terenów zabudowy usługowej w § 8 ust. 9 pkt 7 lit. a. Skarżące i tak nie mogłyby w miejscu planowanej inwestycji wybudować budynku. Aktualny stan nieruchomości dokumentują znajdujące się w aktach fotografie. Dodatkowo w pasie, w którym planowana jest sieć – co także wynika z fotografii, znajduje się naziemna linia energetyczna i telefoniczna, więc trudno zarzucić organom, które biorą tę okoliczność pod uwagę, że nieracjonalne i nieuwzględniające interesów właścicieli nieruchomości jest prowadzenie sieci kanalizacyjnej w bezpośrednim sąsiedztwie takich linii. Na etapie ograniczenia prawa własności nie ma podstaw do rozważania jakie konkretnie składniki sieci znajdą się na nieruchomości skarżących. W decyzji określono natomiast maksymalne parametry tej sieci, maksymalną głębokość wykopów a także szerokość pasa montażowego (pkt 1 decyzji Starosty). Pozostałe punkty rozstrzygnięcia decyzji (pkt 2, 3 i 4) stanowią powtórzenie przepisów art. 124 ust. 5 – 7 u.g.h. w zakresie dostosowanym do konkretnej sprawy. Decyzja posiada też wymagany załącznik opracowany na mapie do celów projektowych. Sąd nie znalazł więc żadnych podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.