II SA/Rz 619/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Maciej Kobak /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Z. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza [...] z [...] stycznia 2016 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Z. K. kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi Z. K. reprezentowanego przez radcę prawnego A. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: "SKO") z dnia [...] marca 2016 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Kwestionowana decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych. Ostatecznie sprecyzowanym (data sprecyzowania/uzupełnienia: 31 sierpnia 2015 roku) wnioskiem z dnia 6 sierpnia 2015 roku (data wpływu do organu) "A." Sp. z o.o. z siedzib a w [...] (dalej w skrócie: "spółka") zwróciła się do Burmistrza Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy słonecznej – budowa zespołu ogniw fotowoltaicznych o mocy docelowej 5 MW wraz ze stacją transformatorowo-przekształtnikową, linią kablową SN i nn, kanalizacją światłowodową i falownikami na działce nr 4181 obręb R., gmina [....]. Decyzją z dnia [...] listopada 2015 roku, nr [...] Burmistrz [....] (dalej w skrócie: "Burmistrz") umorzył postepowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Decyzja ta została uchylona przez SKO decyzją z dnia [...]stycznia 2016 roku, nr [...], a sprawę przekazano organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Burmistrz decyzją z dnia[...] stycznia 2016 roku, nr [...] odmówił wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla wnioskowanego przedsięwzięcia. W podstawie prawnej decyzji powołano art. 75 ust. 4, art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2013 r. poz. 1235 ze zm.; dalej w skrócie: "udiś") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej w skrócie: "Kpa"). Podając motywy swojego rozstrzygnięcia Burmistrz podał, że wydanie decyzji środowiskowej uzależnione jest od zgodności lokalizacji zamierzonego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "Plan"). Organ wskazał dalej, że wnioskowana inwestycja nie jest zgodna z postawieniami Planu miejscowości R., a w szczególności z treścią § 70 i 73 w związku z § 5 ust. 3. Działka 4181 w R. położona jest w przeważającej części na terenach oznaczonych w Planie jako tereny rolne z możliwością zalesienia (symbol R/ZL-1) i częściowo na terenach leśnych i zieleni o funkcjach ekologicznych i ochronnych w obszarach objętych formami ochrony przyrody zgodnie z przepisami o ochronie przyrody (symbol ZN1). Ponadto działka położona jest w Obszarze Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego. Na podstawie § 5 ust. 3 planu, we wszystkich terenach wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 4 Planu, za wyjątkiem terenów oznaczonych na rysunkach Planu symbolami od 4.1U2 do 4.3U2, 4.1ZP1, od 11.1ZL do 11.2ZL, 16.1KDL, od 161ZL do 16.2ZL, 19.1KDZ oraz 19.1ZL, dopuszczono lokalizowanie nie wyznaczonych na rysunku planów obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi między innymi w zakresie zaopatrzenia w energię elektryczną, pod warunkiem, że ich lokalizacja nie pozostanie w sprzeczności z pozostałymi postanowieniami planu. W § 70 oraz § 73 Planu ustalono, jako przeznaczenie dopuszczalne: obiekty, urządzenia i sieci infrastruktury technicznej. Z treści § 4 pkt 1 Planu wynika, że przeznaczenie podstawowe, "to takie przeznaczenie lub przeznaczenia, które powinny przeważać na danym terenie, wyznaczonym liniami rozgraniczeniowymi". Przeznaczenie dopuszczalne natomiast, zgodnie z § 4 pkt 2 Planu, to "przeznaczenie inne niż podstawowe, które go wzbogaca i uzupełnia i nie powoduje kolizji z przeznaczeniem podstawowym". Postanowienia Planu – zdaniem organu – pozwalają na wniosek, że na działce nr 4181 musi przeważać generalnie użytkowanie leśne i rolne związane z funkcjami ekologicznymi w terenach R/ZL-1 i ZN1 (przeznaczenie podstawowe). Natomiast użytkowanie z zakresu dopuszczalnego powinno to użytkowanie wzbogacać i uzupełniać, nie zaś z nim kolidować. Budowa farmy słonecznej na obszarze 10,50 ha działki rolno-leśnej, gdy cały obszar działki wynosi 10,99 ha będzie w sposób oczywisty kolidować z jej przeznaczeniem. Konkludując organ wywiódł, że postanowienia Planu, określające przeznaczenie danego terenu celowo zostały skonstruowane w sposób precyzyjny, wykluczający nadinterpretację. Dopuszczenie lokalizacji urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, dotyczą wyłącznie przedsięwzięć, które w istotny sposób nie zmienią podstawowego sposobu zagospodarowania terenu. Chodzi tu o inwestycje liniowe z zakresu infrastruktury technicznej (linie elektroenergetyczne, sieci gazociągowe, sieci wodociągowe i kanalizacyjne) oraz ewentualnie niewielkie obiekty z nimi powiązane (stacje transformatorowe, przepompownie, itp.). Końcowo organ przytoczył treść art. 10 ust. 2a (w decyzji błędnie powołano się na ust. 1a) ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2015 r. poz. 199 ze zm.), zgodne z którym jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 21 stycznia 2016 roku. W dniu 4 lutego 2016 roku wniósł on odwołanie do SKO. Kwestionowanej decyzji zarzucił: a) naruszenie art. 28 Kpa w związku z art. 7, art. 32, art. 63 ust. 3, art. 87 ust. 1 Konstytucji poprzez błędną wykładnię i zastosowanie; b) naruszenie art. 8 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie całego materiału niezbędnego do wydania decyzji w sprawie; c) naruszenie art. 11 Kpa poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu decyzji procesu ustalania stanu faktycznego i stosowania do niego przepisów prawa; d) naruszenie art. 107 § 1 i § 3 Kpa poprzez wskazanie okoliczności, które organ uznał za istotne oraz przyczyn, z powodu których nie dał wiary innym dowodom. Odwołujący się podał, że Spółka wskazała, iż planowane przedsięwzięcie nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko. Odwołujący podał, że odnawialne źródła energii w postaci ogniw fotowoltaicznych, nie wymagają przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, i nie wymagają zapisu w Planie, ponieważ nie zaliczają się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zarzucił również błędne przyjęcie, że przedsięwzięcie będzie wytwarzać moc 5MW, podczas gdy będzie to moc "do 5 MW". W odwołaniu zarzucono także naruszenie art. 106 § 3 Kpa w zw. z art. 63 ust. 2 udiś, poprzez uznanie że rotacyjne rozstawienie paneli fotowoltaicznych na gruncie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i że w związku z tym organ nie miał obowiązku poddania ocenie przedsięwzięcia, wyjaśnienia ewentualnych wątpliwości, a następnie wydania stosownego postanowienia w przedmiocie stwierdzenia lub nie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 roku, SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. SKO zrekapitulowało dotychczasowy przebieg postępowania oraz motywy decyzji pierwszo-instancyjnej. Podało dalej, że wprawdzie celem postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej jest ustalenie, jaki wpływ na środowisko będzie miała planowana inwestycja i jakie wymagania powinna spełniać by minimalizować jego negatywny wymiar, to jednak organ powinien uprzednio ustalić, czy na danym terenie inwestycja ta w ogóle jest możliwa. W tym celu stosownie do art. 80 ust. 2 udiś weryfikuje zgodność zamierzenia z postanowieniami Planu i w razie konkluzji negatywnej wydaje decyzje odmowną. W takiej konfiguracji organ zwolniony jest z prowadzenia postępowania w szerszym zakresie, albowiem z uwagi na sprzeczność z Planem, jest ono bezprzedmiotowe. Jak wynika z materiału zgromadzonego w sprawie planowane przedsięwzięcie jest sprzeczne z Planem – uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] marca 2005 roku w sprawie uchwalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], publ. Dz. Urz. Woj. [...] nr [...] poz.[...] ze zm.; w dalszej części uzasadnienia SKO powieliło ustalenia i oceny prawne organu I instancji. Decyzję SKO doręczono skarżącemu w dniu 25 marca 2016 roku. W dniu 25 kwietnia 2016 roku skarżący zaskarżył ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Skarżący decyzji SKO zarzucił: 1. Naruszenie przepisów postępowania: a) art. 7, 77 § 1, 80 Kpa polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych dla wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji, w szczególności niedostateczne wyjaśnienie: obszaru, jaki faktycznie ma zajmować przedmiotowa inwestycja, zgodności przedmiotowej inwestycji z postanowieniami Planu, dopuszczalności lokalizowania inwestycji w oparciu o pozostałe postanowienia Planu; b) art. 8 i art. 107 § 3 Kpa polegające na niewskazaniu w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których oparł się organ wydając decyzję; c) art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego bezzasadne zastosowanie 2. Naruszenie przepisów prawa materialnego: a) art. 80 ust. 2 zd. 1 udiś poprzez odmowę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach "zgody" na realizację przedsięwzięcia, pomimo tego, że przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z Planem; b) § 4 ust. 2 Planu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na obszarze Gminy [...] nie jest dopuszczalna wnioskowana inwestycja. Skarżący zarzucił dalej, że organ błędnie sparametryzował powierzchnię działki zajętą pod inwestycje. Wprawdzie we wniosku podano, iż będzie to powierzchnia 10,50 ha, jednakże wielkość ta została doprecyzowana przez skarżącego w toku postępowania, podczas rozmowy telefonicznej z sekretarzem gminy i ostatecznie wyniosła około 1ha. Na okoliczność rozmów organ nie sporządził jednak wymaganego protokołu. Wnosząc o oddalenie skargi SKO powołało się na ustalenia, oceny i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona prawo i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Zarówno zaskarżona decyzja SKO, jak i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza naruszają art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa, albowiem ich wydanie nie zostało poprzedzone wyjaśnieniem wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia. W pierwszej kolejności Sąd zwraca uwagę, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 pkt. 1 i 2 udiś obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dotyczy wyłącznie takich planowanych przedsięwzięć, które mogą zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Kluczowe dla prowadzonego postępowania jest więc ustalenie, czy inwestycja objęta wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W razie weryfikacji negatywnej, podstaw do prowadzenia postępowania nie będzie. Jak wynika z akt sprawy, zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji takich ustaleń nie poczynił. W wydanych decyzjach nie ma żadnej wzmianki względem zakwalifikowania przedsięwzięcia objętego wnioskiem, jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Realizacja tego wymogu, o ile organy przyjmą, że inwestycja faktycznie jest takim przedsięwzięciem, powinna sprowadzać się do wskazania, iż jest ono jednym z przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisk (Dz. U. 2016 r. poz. 71). Wskazanie to powinno być uzupełnione ustaleniami faktycznymi uzasadniającymi taką ocenę. Wymóg ten nie został przez organy zrealizowany. Uchybienie to jest istotne również i z tego względu, że skarżący w odwołaniu od decyzji z dnia 20 stycznia 2016 roku wyraźnie podniósł, że planowane przez niego przedsięwzięcie "nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i nie wymaga zapisu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko". Obowiązkiem organu II instancji było się do przedmiotowego zarzutu odnieść i w konsekwencji poczynić ustalenia w zakresie charakteru inwestycji objętej wnioskiem. Uchybieniem autonomicznym jest kwestia lokalizacji planowanego przedsięwzięcia. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu I instancji działka, na której ma ona zostać zrealizowana znajduje się w Obszarze Chronionego Krajobrazu Beskidu Niskiego. Jak wynika z § 17 Planu zasady ochrony terenów położonych na tym obszarze zostały ustalone poprzez odesłanie do "obowiązujących przepisów aktów ustanawiających ich ochronę prawną oraz przepisów szczególnych z zakresu ochrony przyrody". Na mocy planu zakazano jednocześnie prowadzenia wszelkich działań, które mogłyby zagrażać wartościom przyrodniczym, historycznym i kulturowym Obszaru. Ustalenia powyższe dają podstawę do wniosku, że obowiązkiem organów w toku postępowania, było uwzględnić przywołane wyżej przepisy Planu oraz przepisy aktów, do których on odsyła. Sąd nie podziela zarzutu skargi co do modyfikacji wniosku. Abstrahując od poprawności trybu, w jakim miałoby to nastąpić, Sąd zawraca uwagę, że skarżący nie był uprawniony do modyfikacji wniosku, albowiem to nie on jest wnioskodawcą, tylko Spółka. Z wyłożonych względów Sąd uchylił zarówno decyzję zaskarżoną, jak i decyzję ją poprzedzającą. W prowadzonym ponownie postępowaniu organy ustalą, czy inwestycja objęta wnioskiem należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. W razie konkluzji pozytywnej, przy wydawaniu decyzji, uwzględnią postanowienia § 17 Planu oraz aktów, do których przepis ten odsyła. Wyrok wydano na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 oraz 135 P.p.s.a. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.