II SA/Rz 620/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa WSA Piotr Godlewski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 października 2018 r. sprawy ze skargi W. M. na postanowienie Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia zakładu -skargę oddala- Przedmiotem skargi W.M. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Lekarz Weterynarii (dalej: WLW) z [...] marca 2018 r. nr [...] wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia zakładu. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. Z uzasadnienia postanowienia i akt administracyjnych sprawy wynika, że wnioskiem z [...] grudnia 2017 r. W.M. – prowadzący działalność gospodarczą pod firmą W.M. [...], [...], [...] D. wystąpił do Powiatowego Lekarza Weterynarii o zatwierdzenie oraz wpis do rejestru zakładów – zakładu zlokalizowanego w D. [...] M. Po rozpoznaniu ww. wniosku postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii, działając na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia zakładu zlokalizowanego w D. nr [...], [...]-[...] D. Uzasadniając swe stanowisko organ zaznaczył, że zakład zlokalizowany w D. nr [...] [....] D. znajduje się już w rejestrze prowadzonym przez PLW na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U . z 2017 r., poz. 242 ze zm.). Do dnia orzekania nie została wydana decyzja w sprawie cofnięcia zatwierdzenia na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 2 lit. f ww. ustawy czy też decyzja stwierdzająca wygaśniecie decyzji zatwierdzającej zakład zlokalizowany w D. nr [...]. Organ uznał, że nie jest możliwe wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie zatwierdzenia zakładu w stosunku do którego – na wniosek innego podmiotu sektora spożywczego – wydana została już decyzja zatwierdzająca. Nadto wskazał, że przeszkodą do wszczęcia tego postępowania w sprawie zatwierdzenia zakładu zlokalizowanego w D., [...] [...] stanowi brak decyzji zatwierdzającej projekt technologiczny wydanej wobec W.M. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą W.M. [...], D. [...] [...]-[...] D. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył W.M. zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych. Jako niesłuszne ocenił stanowisko organu o braku wydania decyzji w sprawie cofnięcia zatwierdzenia czy też decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji zatwierdzającej zakład. Zauważył, że [...] w J. postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. ([...]) bez uzasadnionego powodu, zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie zatwierdzenia zakładu zlokalizowanego w D. nr [...], które to postępowanie zostało wszczęte w dniu [...] lipca 2016 r. na wniosek S.S. W ocenie wnoszącego zażalenie postępowanie to prowadzone było przewlekle, nieobiektywnie, zaś materiał dowodowy nie został zebrany w sposób wyczerpujący. W efekcie podmiot, który teoretycznie do dziś figuruje w rejestrze od półtora roku nie ma prawa do lokalu. To na organie ciąży obowiązek uaktualniania rejestru podmiotów, które wpisane zostały do rejestru. Podmiot na który wskazuje organ, po [...] maja 2016 r. winien zostać wykreślony z rejestru, gdyż tego dnia zgłoszono zaprzestanie produkcji i winna zostać uruchomiona procedura wykreślenia go z rejestru i cofnięcie zezwolenia. Strona wywiodła, że jedynym pełnoprawnym właścicielem dysponującym tytułem prawnym własności zakładu w D. nr [...] jest S.S. Od dnia [...] listopada 2017 r. W.M. jest dzierżawcą tego lokalu (co potwierdza umowa). Odnośnie projektu technologicznego zauważono, że nie ulega on żadnej zmianie i powinien być traktowany przez [...] analogicznie jak podczas przejmowania zakładu od A Sp. z o.o. na rzecz Y.B. Wydana decyzja technologiczna nr 44/2016 na rzecz S.S., powinna zostać przeniesiona na W.M. Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] marca 2018 r. WLW utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Na wstępie wyjaśnił, że art. 61a § 1 K.p.a. wprowadza dwie przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, drugą zaś stanowią "inne uzasadnione przyczyny" przez które należy rozumieć takie sytuacje, które przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. WLW wyjaśnił, że organ I instancji na podstawie dokumentów ustalił, że zakład zlokalizowany w D. nr [...] [...]-[...] D. jest już wpisany do rejestru prowadzonego przez PLW na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2010 r. (znak: [...]) PLW zatwierdził zakład A Sp. z o.o. w D. [...] do prowadzenia w Zakładzie Masarskim zlokalizowanym w D. nr [...] rozbioru. Na mocy umowy dzierżawy z dnia [...] stycznia 2016 r. zakład zlokalizowany w D. [...] znalazł się pod kontrolą Y.B. – prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Usługi Gastronomiczne Y. B. U. G. [...], [...]-[...] U.D. Decyzją z [...] lutego 2016 r. nr [...] PLW w J. zmienił swoją decyzję z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] i Y.B. – prowadzący działalność gospodarczą pod firmą Usługi Gastronomiczne Y.B. U.G. [...], uzyskał prawo do prowadzenia rozbioru oraz produkcji w zakładzie zlokalizowanym w D. [...], co z kolei spowodowało konieczność dokonania zmian w rejestrze zakładów zatwierdzonych. Organ odwoławczy zauważył też, że kolejne postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie zatwierdzenia zakładu zlokalizowanego w D. [...], wszczęte na wniosek S.S. (prowadzącej działalność pod firmą S.S. [...] z/s w D.) zostało zawieszone postanowieniem PLW z [...] stycznia 2017 r. ([...]) utrzymanym w mocy postanowieniem WLW nr [...] z [...] lutego 2017 r. ([...]) do czasu wydania przez Sąd Rejonowy w [...] prawomocnego wyroku w sprawie istnienia lub nieistnienia umowy dzierżawy z [...] stycznia 2016 r., na podstawie której zakład zlokalizowany w D.[...] znalazł się pod kontrolą Y.B. WSA w Rzeszowie prawomocnym wyrokiem z 18 lipca 2017 r., sygn. II SA/Rz 487/17 oddalił skargę na postanowienie nr [...]. W tych okolicznościach WLW uznał, że zakład zlokalizowany w D. [...] jest już zakładem zatwierdzonym na mocy ostatecznej decyzji, która pozostaje w obrocie prawnym. Nie została także wydana decyzja w sprawie cofnięcia zatwierdzenia ani decyzja stwierdzająca wygaśnięcie takiej decyzji. Zasadnie zatem – zdaniem organu odwoławczego – organ I instancji uznał, że sprawa zatwierdzenia zakładu i wpisu do rejestru została już rozstrzygnięta inną ostateczną decyzją i okoliczność ta stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania. Nadto W.M. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą W.M. [...] [...] [...]-[...] D. nie dysponuje projektem technologicznym zakładu zlokalizowanego w D. [...] uwzględniającego zakres planowanej produkcji – zatwierdzonym przez właściwego powiatowego lekarza weterynarii. Organ wyjaśnił też, że projekt technologiczny dla zakładu w D. nr [...], na który powołuje się W.M. we wniosku z [...] grudnia 2017 r., został zatwierdzony decyzją PLW z [...] grudnia 2016 r. nr [...], która to wydana została na wniosek S.S. (prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą S.S. [...] w D. nr [...]). Oznacza to, że adresatem praw wynikających z tej decyzji jest inny podmiot niż W.M. Uprawnień wynikających z tej decyzji nie można rozszerzać na inne podmioty. Zasadnie zatem – zdaniem WLW – organ I instancji uznał, że brak decyzji zatwierdzającej projekt technologiczny zakładu zlokalizowanego w D. [...] wydanej wobec W.M., stanowi podstawę do odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zatwierdzenia zakładu zlokalizowanego w D. nr [...]. Nadto nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie zatwierdzenia zakładu w stosunku do którego na wniosek podmiotu sektora spożywczego została już wydana decyzja zatwierdzająca. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższe postanowienie złożył W.M. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy. Zawnioskował o uchylenie postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wywiódł, że tytuł prawny do zakładu w D. [...] (na dzień dzisiejszy i na dzień procedowania przez organy weterynarii) posiada tylko i wyłącznie S.S. Wyżej wymieniona skutecznie rozwiązała umowę najmu z Y.B., który opuścił zajmowany lokal w dniu [...] maja 2016 r. i zaprzestał produkcji. Natomiast skarżący pismem z [...] grudnia 2017 r. jako prowadzący działalność gospodarczą pod firmą W.M. [...] D. [...] zwrócił się o zatwierdzenie i wpis do rejestru zakładów – zakładu zlokalizowanego w [...] [...] – M. Skarżący jako niezasadne ocenił stanowisko orzekających w sprawie organów. Podmiot na który powołuje się PIW, że istnieje w rejestrze, po [...] maja 2016 r. winien być wykreślony z tego rejestru, gdyż tego samego dnia zgłoszono zaprzestanie produkcji, a zatem winna zostać rozpoczęta procedura wykreślenia go z rejestru i cofnięcia zezwolenia. Nieprawidłowe działanie organów powoduje, że S.S. nie może korzystać ze swej własności, ponosi koszty. Rozstrzygnięcie organów naraża właściciela na ogromne koszty. Zdaniem skarżącego rolą organów było zweryfikowanie czy "zawieszona teoretycznie produkcja pokrywa się z prawdą, a może jest tam regularna produkcja a podmiot nie ma żadnego prawa do lokalu". Jedynym pełnoprawnym właścicielem dysponującym tytułem prawnym własności zakładu w D. nr [...] jest S.S. Od [...] listopada 2017 r. W.M. jest dzierżawcą tego lokalu. Zatem decyzja technologiczna nr [...] na rzecz S.S. winna zostać przeniesiona aktualnie na W.M. W odpowiedzi na skargę WLW wniósł o jej oddalenie z przyczyn podanych w kwestionowanym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Z mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej "P.p.s.a.") sądy administracyjne badają, czy kwestionowany akt (tu postanowienie) nie narusza prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Nadto badają, czy organ administracji nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością aktu z przyczyn określonych w art. 156 K.p.a. lub w innych przepisach. Nie badają zatem celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ograniczają się do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Przy czym, jak wynika z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd orzeka na podstawie akt sprawy i w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest jednak do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze. Przeprowadzona według powyższych kryteriów kontrola legalności zaskarżonego postanowienia wykazała, iż nie naruszyło ono prawa i dlatego skarga, zgodnie z art. 151 P.p.s.a., podlegała oddaleniu. Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. W myśl tego przepisu sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zaskarżonym postanowieniem [...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii utrzymał w mocy wydane w pierwszej instancji postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r., z powołaniem się na art. 61a K.p.a. Przepis ten daje organowi orzekającemu w pierwszej instancji podstawę do odmowy wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Na postanowienie w tym przedmiocie służy zażalenie. Sąd tu orzekający podziela prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym pogląd, iż przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, a przeszkody te muszą wynikać z treści wniosku albo być znane organowi z urzędu (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 755/16, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Go 9/17, publ. CBOSA). Przykładowo więc chodzi o sytuacje, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo zapadło rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w administracyjnym trybie. W rozpoznawanej sprawie organy wykazały spełnienie przesłanki "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego, a więc warunkującej zastosowanie instytucji odmowy wszczęcia postępowania. Przyczyną tą jest rozstrzygnięcie sprawy zatwierdzenia zakładu i wpisu do rejestru zakładów – zakładu zlokalizowanego w D. [...] – M. – inną ostateczną decyzją. Nadto brak po stronie skarżącego decyzji zatwierdzającej projekt technologiczny zakładu w/w. W ocenie Sądu, powyższe stanowisko organów weterynaryjnych zasługuje na akceptację. Otóż zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 242) powiatowy lekarz weterynarii, na obszarze swojej właściwości, prowadzi rejestr zakładów obejmujący zakłady wymienione w pkt a – c i wydaje decyzje administracyjne w stosunku do tych zakładów w sprawach: a) wpisu do rejestru, b) zatwierdzenia, c) warunkowego zatwierdzenia, d) przedłużenia warunkowego zatwierdzenia, e) zawieszenia zatwierdzenia, f) cofnięcia zatwierdzenia, g) wykreślenia z rejestru, przy czym wydając decyzję administracyjną, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 2 lit. a – c, nadaje zakładowi weterynaryjny numer identyfikacyjny (art. 21 ust. 4 ustawy w/w). Zebrany w sprawie niniejszej materiał dowodowy wykazuje, że Powiatowy Lekarz Weterynarii decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. zmienił własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] w pkt 1, tj. zatwierdził firmę Usługi Gastronomiczne Y.B. U.G. [...], [...]-[...] U.D. do prowadzenia w Zakładzie Masarskim zlokalizowanym w D. [...] – rozbioru ćwierćtusz wołowych, półtusz wieprzowych i baranich, produkcji produktów mięsnych przy użyciu mięsa wieprzowego, wołowego, baraniego i drobiowego. Wspomniany Zakład zlokalizowany w D. [...] jest więc już zakładem zatwierdzonym na mocy ostatecznej decyzji, pozostającej w obrocie prawnym. Zakład ten został wydzierżawiony przez właściciela (S.S.) w/w podmiotowi i wbrew twierdzeniom skarżącego, umowa dzierżawy lokalu użytkowego w D. [...] – Zakład M. między podmiotami w/w nie została rozwiązana. Z wyroku Sądu Rejonowego w [....] Wydział [...] Gospodarczy z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...], z powództwa Y.B. p – ko S.S. o ustalenie stosunku prawnego, wynika że Sąd ustalił, że między powodem a pozwaną istnieje stosunek prawny, którego treść określona jest umową dzierżawy lokalu użytkowego zawartą [...] stycznia 2016 r. w D. oraz aneksem nr [...] z [...] stycznia 2016 r. Skarżący W.M. nie jest zatem podmiotem władającym przedmiotowym Zakładem (nie prowadzi w nim działalności produkcyjnej) i w związku z tym nie dotyczy go obowiązek uzyskania zatwierdzenia Zakładu. W tym stanie rzeczy skorzystanie przez organ administracji z instytucji odmowy wszczęcia postępowania było prawidłowe i nie narusza prawa. Zarzuty skargi i argumentacja w niej zawarta w przeważającej mierze odnoszą się do postępowania wszczętego na wniosek S.S. w sprawie zatwierdzenia Zakładu zlokalizowanego w D. [...] i zawieszonego postanowieniem [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] stycznia 2017 r., utrzymanego w mocy postanowieniem WLW z dnia [...] lutego 2017 r., do czasu wydania przez Sąd Rejonowy [...] Wydział Gospodarczy w [...] prawomocnego wyroku w sprawie istnienia lub nieistnienia umowy cywilnoprawnej z dnia [...] stycznia 2016 r., na podstawie której Zakład zlokalizowany w D. [...] znalazł się pod kontrolą Y. B. (Usługi Gastronomiczne Y.B. z/s/ w U.G.). Skarga S.S. na w/w postanowienie została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 18 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 487/17. Legalność w/w postanowienia została skontrolowana wspomnianym wyżej wyrokiem, a przede wszystkim zarzuty skarżącego W.M. odnoszące się do "zawieszonego postępowania" nie mogą mieć żadnego wpływu, znaczenia w sprawie obecnie kontrolowanej przez Sąd, a pozostającej poza zakresem kontroli tu prowadzonej. Zarzut skargi, jakoby organy orzekające naruszyły przepisy postępowania, jednakże bez wskazania konkretnych przepisów, co uniemożliwia ich weryfikację, nie mógł odnieść spodziewanego przez skarżącego skutki. Sąd, mając na uwadze regulację art. 134 P.p.s.a. nie stwierdził naruszenia prawa procesowego uzasadniającego wzruszenie zaskarżonego postanowienia. Chybiony jest też zarzut naruszenia prawa materialnego ze wskazaniem jako podstawy prawnej art. 45, art. 46, art. 47, art. 57 i art. 215 P.p.s.a. Są to przepisy odnoszące się do postępowania przed sądami administracyjnymi, które – co oczywiste – nie były stosowane przez organy administracji i nie mogły też zostać przez te organy naruszone. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 151 P.p.s.a. skarga została oddalona.