II SA/Rz 621/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak AWSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 8 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego -skargę oddala- IISA/Rz 621/06 Uzasadnienie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2005 roku, działając na podstawie art. 83 ust.1 , art. 51 ust.1 pkt.3, art. 52 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo Budowlane /Dz. U. Nr 98poz. 1071 z 2000 r. ze zm./ w zw. z art. 104 k.p.a. nałożył na R. S. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie sześciu miesięcy od dnia ostateczności decyzji, projektu zamiennego , uwzględniającego zmiany z dotychczas wykonanych robót przy rozbudowie budynku inwentarskiego na działce nr ewid. 808 w miejscowości D. Z akt sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, że na wniosek J. B. z dnia 27 lutego 2003 roku , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonanych przy budynku inwentarskim na działce nr 808 w D .stanowiącej współwłasność E. L., R. S., A. S. i R. S.. Organ ustalił, że na działce tej ,R. S. realizuje rozbudowę budynku inwentarskiego w oparciu o decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] grudnia 1994 roku .W trakcie budowy inwestor zmienił wymiary realizowanego budynku ,w wyniku czego zmniejszyła się odległość od granicy z działką sąsiednią J. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznając, że roboty budowlane wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, wstrzymał roboty budowlane postanowieniem [...] z dnia [...] maja 2003 roku, na podstawie art. 83 ust.1, art.50 ust.1 pkt.3 w zw. z 36 a ust.1 prawa budowlanego. Następnie decyzją z [...] czerwca 2003 roku [...] nakazał inwestorowi , celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z przepisami i uzyskania pozwolenia na wznowienie robót, przedłożenie w terminie 3 miesięcy inwentaryzacji budowlanej realizowanego obiektu wraz projektem dokończenia robót oraz orzeczenia technicznego o prawidłowości wykonanych robót W postępowaniu odwoławczym przed Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, organ ten decyzją z [...] sierpnia 2003 [...] uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie I instancji. Organ stwierdził, że zmiany budynku zostały zaakceptowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, brak jest zatem podstaw do kwestionowania tych zmian. Decyzja, zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez J. B. , rozstrzygnięta została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 kwietnia 2005 roku S.A./Rz 1477/03, który uchylił decyzje obu organów. Sąd wskazał w uzasadnieniu wyroku, że w ponownym postępowaniu należy ustalić, czy budowa prowadzona jest nieprzerwanie od 1995 roku ,czy wprowadzone odstępstwa od projektu były faktycznie zgłaszane i akceptowane przez właściwe organy - w tym celu należy skonfrontować datę akceptacji zmian na oryginale planu zagospodarowania, ewentualnie ustalić inne dokumenty, które by zmiany projektu zatwierdzały. W przypadku ustalenia, że postępowanie dotyczące zmiany granic działek skarżących z działką R. S. zostało zakończone, należy uwzględnić ewentualną zmianę przebiegu tych granic. Prowadząc ponownie postępowanie, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją wskazaną na wstępie nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego. Odwołanie od tej decyzji wniósł R. S. Zarzucił, że w protokole kontroli z dnia 3.10.1995 nie ma uwag na temat istotnych odstępstw . Naniesienie zmian nakazał mu Kierownik Oddziału Nadzoru Budowlanego Urzędu Rejonowego w piśmie z dnia 23 października 1995, a on, jako inwestor zastosował się do zaleceń. Uważa, że nie powinien ponosić kosztów sporządzenia projektu zamiennego , gdyż jego zdaniem, skoro PINB uznał, że zmiany nie naruszają warunków technicznych, to powinien wydać decyzję o wznowieniu robót, a nie żądać projektu zamiennego. Nadto - trwa obecnie postępowanie w sprawie przywrócenia granic na mapach geodezyjnych , gdyż granice na mapach różnią się od granic wg ksiąg wieczystych. Z tych względów nie może wykonać projektu zamiennego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt.2 k.p.a. i art. 51 ust.1 pkt.3 pr. bud. uchylił zaskarżoną decyzję i nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia do 30 listopada 2006 projektu budowlanego zamiennego , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przy rozbudowie budynku. W uzasadnieniu wskazał, że PINB badając sprawę ponownie na podstawie wyjaśnień złożonych przez R. S. stwierdził, że roboty przy rozbudowie budynku były prowadzone bez przerw dłuższych niż dwa lata. Organ uznał, że ta okoliczność wymaga dodatkowego wyjaśnienia dlatego wyznaczył rozprawę administracyjną. W trakcie rozprawy w dniu 2 marca 2006 roku R. S. wyszczególnił kolejne roboty wykonywane przy rozbudowie od 1995 roku do dnia wstrzymania. Wobec dokonanych ustaleń należy uznać, że budowa nie była przerwana na okres dłuższy niż dwa lata , wobec tego nie zaistniały przesłanki wymienione w art. 37 prawa budowlanego. Następną kwestią było wyjaśnienie, czy wprowadzone odstępstwa zostały wcześniej zaakceptowane przez właściwy organ. Z przeprowadzonych czynności wynika, że nie. Akta sprawy [...] i [...] nie zachowały się w zasobach archiwalnych. Natomiast w oryginale projektu stanowiącym załącznik do pozwolenia na budowę brak jest adnotacji o akceptacji zmian przez organ. Inwestor również nie okazał dokumentu zatwierdzającego zmiany. Na obecnym etapie postępowania organ I instancji zasadnie uznał zmiany za istotne i zasadnie nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia projektu zamiennego uwzględniającego zmiany. W sytuacji braku zmiany pozwolenia na budowę kontynuowanie robót byłoby naruszeniem prawa. Konieczne są zatem działania mające na celu doprowadzenie robót do zgodności z prawem. Dlatego decyzja organu I instancji jest zasadna, lecz uzupełnienia wymagała treść sentencji w zakresie sprecyzowania obowiązku zgodnie z brzmieniem art. 51 ust.1 pkt.3 pr. bud. Nie godząc się z tą decyzją , R. S. złożył od niej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zarzucił, że posiada pozwolenie na budowę wraz projektem zmian, które zostały ocenione jako mało istotne. Na tę okoliczność był sporządzony dokument, który zaginął. Nadto - toczy się postępowanie o ustalenie prawidłowych granic . Zarzucił, że organ odwoławczy mimo uchylenia decyzji organu I instancji, zobowiązał go do wykonania wymienionych w decyzji obowiązków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Przedmiotem takiej kontroli jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który, w związku z prowadzeniem przez skarżącego robót prowadzonych przy rozbudowie budynku inwentarskiego w sposób istotnie odbiegający od warunków pozwolenia, nałożył na niego obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego . Organ ten podzielił co do zasady decyzję organu I instancji, jednak sprecyzował treść sentencji zgodnie z brzmieniem przepisu art. 51 ust.1 pkt.3 prawa budowlanego. Przepis ten , w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę .zobowiązuje organ nadzoru budowlanego , do nałożenia, z określeniem terminu wykonania, obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz, w razie potrzeby- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Postępowanie toczyło się ponownie, po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzji obu instancji. Sąd polecił organom ustalić, czy budowa prowadzona jest nieprzerwanie od 1995 roku ,czy wprowadzone odstępstwa od projektu były faktycznie zgłaszane i akceptowane przez właściwe organy, a w przypadku ustalenia, że postępowanie dotyczące zmiany granic działek skarżących z działką R. S. , należy uwzględnić ewentualną zmianę przebiegu tych granic. Postępowanie wykazało brak dokumentacji potwierdzającej, że rozbudowa budynku inwentarskiego przez R. S. zaakceptowana była przez właściwy organ, bowiem inwestor nie przedłożył na tę okoliczność żadnych dokumentów, a w zasobach archiwalnych organu stwierdzono brak dokumentacji w tej sprawie. Natomiast, na podstawie oświadczeń stron ustalono, że nie jest prowadzone żadne postępowanie w sprawie ustalenia granic pomiędzy działkami 808,a 810 i 806 w D. Dokonane ustalenia pozwoliły również na stwierdzenie, że budowa budynku nie była przerwana okres dłuższy niż 2 lata, co wykluczyło zastosowanie przepisu art. 37 prawa budowlanego. Jednocześnie ustalono, że możliwe jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem .bowiem zmiany zgodne są z warunkami technicznymi , które obowiązywały w okresie ich realizacji. W takiej sytuacji ma zastosowanie wskazany wyżej przepis art. 51 ust.1pkt.3 prawa budowlanego. Tak też organy uczyniły, nakładając na inwestora określone obowiązki w wyznaczonym terminie. Dalsze postępowanie, zależnie od wykonania, bądź niewykonania przez inwestora nałożonych obowiązków , będzie prowadzone zgodnie z przepisami ust. 4 lub 5 przepisu art.51. Wskazując na powyższe, Sąd doszedł do przekonania, że organy orzekające w sprawie nie naruszyły prawa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie .dlatego skargę oddalił w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.