II SA/Rz 621/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu w sprawie budowy garażu -skargę oddala- II SA/Rz 621/17 U Z A S A D N I E N I E W dniu 24 czerwca 2016 r. A. G. zgłosił Staroście [...] wykonanie robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1332), polegających na budowie czterech garaży dwustanowiskowych o powierzchni nie przekraczającej 35 m2 każdy, na działce nr 717/1 o powierzchni 0,1125 ha w J. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Starosta [...] wniósł sprzeciw w sprawie dokonanego zgłoszenia argumentując, że planowana inwestycja jest niezgodna z założeniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia 14 marca 2002 r. Zgodnie z zapisami ww. planu, działka nr 717/1 w J. przeznaczona jest częściowo pod teren stadionu lekkoatletycznego i innych boisk i urządzeń terenowych sportu z zielenią towarzyszącą (obszar oznaczony symbolem 6.9 US.KS), a częściowo pod projektowany ciąg pieszo – jezdny z aleją spacerową do terenów parkowych wraz z drogą dla rowerów (obszar oznaczony symbolem 6.6. KX.KR). Organ I instancji podał, że w świetle wskazanej wyżej okoliczności oraz art. 30 ust. 5 i art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, był zobowiązany do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji. A. G. wniósł odwołanie od tej decyzji wskazując, że wprawdzie działka nr 717/1 jest objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, jednakże jego założenia, niezmiennie od 1991 r., uniemożliwiają wykonywanie przysługującego mu prawa własności nieruchomości. Odwołujący się podniósł, że bezskutecznie zwracał się do jednostki samorządu terytorialnego o wykup ww. działki, gdyż pomimo upływu niespełna 30 lat nie został na niej zrealizowany planowany cel publiczny. W ocenie odwołującego się oznacza to, że obowiązujący Plan nie jest w ogóle realizowany. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], Wojewoda [...] utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Starosty [...]. Organ odwoławczy wskazał, że w myśl art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ administracji jest zobligowany do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia, które dotyczy budowy lub robót budowlanych naruszających ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest bowiem aktem prawa miejscowego, a akty takie, z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, zostały zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Wojewoda podał, że sporne zgłoszenie dotyczy realizacji czterech garaży, które będą posadowione bezpośrednio na gruncie. Garaże te zaplanowano w konstrukcji stalowej, ściany i dach wykonane z blachy trapezowej, a wrota garażu jako "rolowane lub otwierane". Organ odwoławczy, oprócz przytoczenia ustaleń Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszarów oznaczonych symbolami 6.9 US, KS (EE) i 6.6. KX, KR, wskazał na § 6 pkt 2 Planu, w myśl którego "na obszarze obowiązującego planu nie dopuszcza się lokalizacji tymczasowych garaży (o lekkiej konstrukcji np. blaszanej, drewnianej a także nie połączone trwale z gruntem) i budynków gospodarczych wolno stojących". Zdaniem organu odwoławczego, objęte zgłoszeniem obiekty zaplanowano jako "tymczasowe" w rozumieniu Planu, o czym świadczy zarówno konstrukcja garaży, jak i posadowienie bezpośrednio na gruncie, a zatem w sposób niepołączony trwale gruntem. Tym samym, mając na uwadze słuszną argumentację organu I instancji oraz fakt, że planowane garaże są obiektami tymczasowymi, w pełni zasadnie Starosta wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia odwołującego się. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A. G. wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uchylenie decyzji organu I instancji, względnie jej uchylenie i umorzenie postępowania administracyjnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) – dalej: "k.p.a." oraz art. 30 ust. 6 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane wobec przyjęcia, że zamierzenie inwestycyjne skarżącego pozostaje w sprzeczności z zapisami § 6 pkt 2 Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, którego ustalenia w świetle przepisu art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073) – dalej: "u.p.z.p.", jak też z mocy art. 87 ust. 2 Konstytucji RP zostały zaliczone do źródeł prawa powszechnie obowiązujących na obszarze organów, które je ustanowiły; 2. naruszenie art. 20, art. 21 ust. 1 i art. 22 Konstytucji RP wobec usankcjonowania przez organy administracji naruszenia swobody działalności gospodarczej, prawa prywatnej własności przez zasłanianie się ograniczeniami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie wdrażanego w życie od ćwierć wieku, albowiem po raz pierwszy nieruchomość ta została przeznaczona w całości dla MOSiR w [...] pod ośrodek sportowo – rekreacyjno – ogólnomiejski już w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonego przez Radę Miejską [...] uchwałą nr [...] z dnia 24 września 1991 r., a następnie w planie uchwalonym 14 marca 2002 r. i podtrzymanym uchwałą Rady Miejskiej [...] nr [...] z dnia 17 sierpnia 2007 r.; 3. naruszenie art. 36 ust. 1 u.p.z.p. przez pominięcie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r. K 50/13 z którego wynika, iż przepis ten w zakresie w jakim wyłącza roszczenia właścicieli lub użytkowników wieczystych, których nieruchomości zostały przeznaczone na cel publiczny w planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dniu 31 grudnia 1994 r., jeżeli takie przeznaczenie zostało utrzymane w planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym pod rządem aktualnie obowiązującej ustawy, jest niezgodny z uregulowaniami z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i zasadą sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, w związku z zamrożeniem nieruchomości skarżącego na cele publiczne, które nie są realizowane i niemożność jej gospodarczego wykorzystania przez bliżej nieokreślony czas; 4. pominięcie, iż w hierarchii źródeł prawa akty prawa miejscowego nie mogą pozostawać w sprzeczności z aktami prawa wyższego rzędu, jakimi są ustawy; 5. naruszenie art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez nadmierną ingerencję przez organ I instancji w sferę prawa własności i tym samym uchybienie obowiązkowi działania z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego w ramach sądowej kontroli może nastąpić wyłącznie przy spełnieniu warunków określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. Przepis ten obliguje Sąd do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub gdy zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja takich wad i uchybień nie zawiera, a zatem skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W ocenie Sądu zasadny jest sprzeciw dotyczący zamiaru budowy garaży na działce nr 717/1 w J. Nie jest kwestionowane przez strony postępowania, że działka nr 717/1 w J. objęta jest Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "[...]", przyjętym uchwałą Rady Miejskiej [...] z dnia 14 marca 2002 r. nr [...]. Strona skarżąca nie kwestionuje również poczynionego przez organy administracji ustalenia, że działka ta objęta jest obszarami oznaczonymi w Planie jako 6,6 KX,KR oraz 6,9 US.KS. Oś sporu pomiędzy organami administracji a skarżącym sprowadza się do zagadnienia - czy ustalenia uchwalonego 15 lat temu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązują nadal bezwzględnie i to niezależnie od tego czy plan ten jest, w szerokim tego słowa znaczeniu, realizowany, a w konsekwencji czy niezgodność planowanej inwestycji z jego ustaleniami winna stanowić podstawę do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji przez organ administracji architektoniczno – budowlanej. Zdaniem Sądu, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej, z przyczyn omówionych w dalszej części uzasadnienia. Zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. W świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Ponadto w myśl art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego, ale na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ich zakres obowiązywania jest zatem ograniczony pod względem terytorialnym i przedmiotowym, co oznacza, że mogą być wydawane przez organy samorządu terytorialnego i terenowe organy administracji rządowej niezespolonej i jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Nie budzi wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony przez organ uchwałodawczy zasadniczej jednostki podziału terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego. Stanowi o tym wprost art. 14 ust. 8 u.p.z.p. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego organ określa obowiązkowo m.in. przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), wymagania wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznych (art. 15 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p.), zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu (art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.), jak również szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Co również istotne, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W niniejszej sprawie wskazać należy, że uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia 14 marca 2002 r. o uchwaleniu Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego "[...]" została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], a zatem weszła w życie i obowiązuje jako akt prawa miejscowego. Brak jest zatem podstaw do kwestionowania jej mocy obowiązującej z uwagi na upływ czasu od momentu jej uchwalenia oraz "niewykonywanie" przez jednostkę samorządu terytorialnego jej ustaleń, czyli niezrealizowanie zaplanowanej na działce skarżącego inwestycji celu publicznego – stadionu lekkoatletycznego wraz z infrastrukturą (6.9 US.KS) oraz ciągu pieszo – jezdnego (6.6 KX.KR). Dopóki uchwała ta funkcjonuje w obiegu prawnym, dopóty jej ustalenia wiążą adresatów uchwały, a zatem zarówno podmioty planujące realizację inwestycji na obszarze objętym planem, jak i organy administracji publicznej, i to niezależnie od upływu czasu od chwili jej uchwalenia. Zauważyć przy tym należy, że sam fakt objęcia danej nieruchomości obszarem, dla którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określono danego rodzaju zabudowę, co do zasady nie ustanawia sam w sobie obowiązku zrealizowania takiej zabudowy przez właściciela nieruchomości lub inwestora nie będącego właścicielem takiej nieruchomości. Tym samym, w pełni zasadnie Starosta [...] oraz Wojewoda [...] uznali, że planowana przez skarżącego inwestycja polegająca na budowie czterech garaży dwustanowiskowych na działce nr 717/1 w J. narusza ustalenia obowiązującego i obejmującego rzeczoną nieruchomość miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Okoliczność ta obligowała z kolei do wniesienia sprzeciwu w drodze decyzji co do zgłoszenia skarżącego. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, organ administracji architektoniczno – budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy. Brzmienie przytoczonej regulacji nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych co do jej wiążącego charakteru oraz nieprzyznaniu przez ustawodawcę organowi administracji możliwości do ostawienia od jej zastosowania poprzez przyznanie choćby minimum uznania administracyjnego. W kontekście powyższego nie sposób podzielić zarzutu skargi o "zasłanianiu się" ograniczeniami wynikającymi z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisów Konstytucji RP. Po pierwsze, rozstrzygające sprawę organy administracji architektoniczno – budowlanej, co już wyżej wspomniano, było zobligowane do uwzględnienia obowiązujących przepisów planu przy ocenie projektowanej zabudowy na działce skarżącego. Żaden przepis prawa nie uprawnia organów administracji architektoniczno – budowlanej do odstąpienia od uwzględnienia przepisów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, chociażby z uwagi na wolę prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej. Po drugie, w ramach prowadzonego postępowania organy te nie były uprawnione do oceny zgodności uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z obowiązującymi przepisami prawa rangi ustawowej. W konsekwencji również Sąd nie mógł ocenić zgodności spornego planu z obowiązującymi ustawami, gdyż w opisywanej sprawie przedmiotem zaskarżenia skarżący uczynił decyzję organu administracji architektoniczno – budowlanej, a nie taką uchwałę. Niezależnie od powyższych rozważań Sąd wskazuje, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem również i przeznaczenie terenów pod danego rodzaju zabudowę oczywiście może podlegać weryfikacji, ale w trybie uregulowanym przepisami u.p.z.p. Zgodnie z art. 27 u.p.z.p., zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Ponadto wskazać należy, że w myśl art. 32 ust. 1 u.p.z.p., w celu oceny aktualności studium i planów miejscowych wójt, burmistrz albo prezydent miasta dokonuje analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym gminy, ocenia postępy w opracowywaniu planów miejscowych i opracowuje wieloletnie programy ich sporządzania w nawiązaniu do ustaleń studium, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1-3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Stosownie zaś do art. 32 ust. 2 u.p.z.p., wójt, burmistrz albo prezydent miasta przekazuje radzie gminy wyniki analiz, o których mowa w ust. 1, po uzyskaniu opinii gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej, co najmniej raz w czasie kadencji rady. Rada gminy podejmuje uchwałę w sprawie aktualności studium i planów miejscowych, a w przypadku uznania ich za nieaktualne, w całości lub w części, podejmuje działania, o których mowa w art. 27. Co istotne, w myśl art. 32 ust. 3 u.p.z.p., przy podejmowaniu takiej uchwały rada gminy bierze pod uwagę w szczególności zgodność studium albo planu miejscowego z wymogami wynikającymi z przepisów art. 10 ust. 1 i 2, art. 15 oraz art. 16 ust. 1, a zatem m.in. sposób realizacji wymogów wynikających z art. 1 ust. 2-4 u.p.z.p. Na ocenę legalności zaskarżonej decyzji nie mógł mieć natomiast wpływu powoływany w skardze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 grudnia 2014 r., sygn. akt K 50/13, jako że nie dotyczy on kwestii sprzeciwu w sprawie zgłoszonych robót budowlanych. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność art. 36 ust. 1u.p.z.p. w określonym zakresie, z art. 64 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 2 Konstytucji RP. Z wszystkich tych względów skarga została oddalona w oparciu o art. 151 P.p.s.a.a