II SA/Rz 622/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ NSA Ryszard Bryk Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Kozik po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia pobranych świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...]. W. Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (dalej w skrócie: WSA) w Rzeszowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej w skrócie: SKO) z [...].06.2008 r. nr [...], mocą której rozpoznając odwołanie skarżącego od decyzji Prezydenta Miasta M. z [...].05.2008 r. nr [...] o odmowie umorzenia kwoty 2.682 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego na syna skarżącego ( M. Z., utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym: Decyzją z [...].10.2005 r. nr [...] skierowana do W. Z. Prezydent Miasta M. przyznał zasiłek pielęgnacyjny osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia – M. Z. na okres od 1.09.2005 r. do 30.09.2007 r. następnie zmienioną decyzją z [...].09.2006 r. nr [...] w zakresie wysokości kwoty od dnia 1.09.2006 r. (ze 144 zł na 153 zł). Decyzją z [...].06.2007 r. nr [...] Prezydent Miasta M. uchylił z dniem 1.01.2006 r. decyzję z [...].10.2005 r. o przyznaniu M. Z. zasiłku pielęgnacyjnego i uznał wypłacone świadczenia w kwocie 2.682 zł za nienależnie pobrane. Motywem do takiego działania było uzyskanie informacji, iż M. Z. zmarł w dniu 1.01.2006 r. Decyzję powyższą próbowano doręczać na adres W. Z. w M. ul. [...], była ona przedmiotem powtórnego awizowania, ale adresat nie podjął jej w terminie. Decyzją z [...].08.2007 r. nr [...] Prezydent Miasta M. "po rozpatrzeniu sprawy Pana W. Z." orzekł o nakazaniu zwrotu nienależnie pobranego zasiłku pielęgnacyjnego na syna M. Z. w kwocie 2.682 zł z ustawowymi odsetkami. Także i tę decyzję dwukrotnie awizowano, a adresat nie odebrał jej w wyznaczonym terminie. Podaniem z 19.12.2007 r. adresowanym do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w M. W. Z. zwrócił się o umorzenie nakazu zwrotu świadczenia pielęgnacyjnego pobranego na syna M. Z.. W uzasadnieniu tej prośby wnioskodawca podał, iż o śmierci syna miał poinformować pracowników MOPS, sam jest osobą bezrobotną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności. W wyniku ciężkiej choroby syna powstały w rodzinie zobowiązania, które były pokrywane z uzyskiwanego świadczenia, wnioskodawca powołując się na swą trudną sytuację materialną podał, iż nie jest w stanie zwrócić nakazanej kwoty. Decyzją Prezydenta Miasta M. z [...].01.2008 r. nr [...] odmówiono W. Z. umorzenia kwoty 2.682 zł tytułem nienależnie pobranych świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego na syna M. Z.. Powyższą decyzję zaskarżył odwołaniem W. Z., a SKO rozpoznając je decyzją z [...].02.2008 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W motywach decyzji kasacyjnej wskazano, iż organ I instancji nie przeprowadził w praktyce żadnego postępowania, nie zapewnił W. Z. prawa do czynnego udziału w nim, nadto decyzja nie zawiera niezbędnego uzasadnienia prawnego i faktycznego ograniczając się do przytoczenia uprzednio wydanych decyzji w aspekcie nakazu zwrotu nienależnie wypłaconej kwoty świadczeń z pomocy społecznej. Prowadząc ponowne postępowanie uzupełniono materiał dowodowy ustalając, iż W. Z. od 2.03.2007 r. był zameldowany w P., on sam i jego żona – M. Z. korzystają z zasiłków stałych oraz celowych z pomocy społecznej. W. Z. przesłuchano w sprawie, strona złożyła ponadto oświadczenie. W. Z. wyjaśnił, że utrzymuje się wraz z żoną ze świadczeń z pomocy społecznej, uzyskuje także pomoc finansową od córki w kwocie 200 zł miesięcznie. Wyjaśnił, iż decyzji uchylającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na syna oraz decyzji nakazującej zwrot pobranych świadczeń nie odbierał, gdyż przebywał wówczas za granicą. O korespondencji dowiedział się od matki i po uzyskaniu pisma ponaglającego o dokonanie zwrotu pobranych nienależnie świadczeń wystąpił o umorzenie tej kwoty. Wyjaśnił także, iż nie stać go uiścić żądanej kwoty w ratach, nadto poinformował, iż żona przebywa za granicą u córki, która jest w ciąży z drugim dzieckiem. Decyzją z [...].05.2008 r. oznaczoną jako wydaną przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Dział Świadczeń Rodzinnych, a podpisaną przez Dyrektora MOPS w M. orzeczono o odmowie umorzenia kwoty 2.682 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego na syna M. Z., kierując tę decyzję do W. Z.. W podstawie prawnej powołano się na dyspozycję art. 30 ustawy z 28.11.2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm., zwana dalej Uśr) i art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.), przywołano także upoważnienie Prezydenta Miasta M. z 14.05.2004 r. do prowadzenia postępowania w sprawach świadczeń rodzinnych. W uzasadnieniu zrekapitulowano stan faktyczny sprawy, przytaczając oświadczenie strony złożone w toku postępowania. Organ uznał, że znamiona świadomego działania W. Z., który mimo śmierci syna przez wiele miesięcy pobierał nienależne świadczenie pielęgnacyjne, brak reakcji na możliwość rozłożenia kwoty orzeczonej do zwrotu na raty, możliwość korzystania z pomocy rodziny, stanowią negatywne przesłanki dla uwzględnienia wniosku o umorzenie nienależnie pobranej kwoty, gdyż "nie zachodzi dyspozycja określona w art. 30 ust. 9" Uśr. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. Z., podtrzymując wniosek o umorzenie kwoty orzeczonej do zwrotu. Odwołujący się podkreślił, iż to z jego inicjatywy uzupełniono akta sprawy o dokumenty obrazujące sytuację finansową rodziny i źródła dochodu, wskazał, iż nie jest w stanie uiścić żądanej kwoty nawet w ratach. Wywodził, że ze względu na stan zdrowia żony jej zarobkowanie jest wykluczone, pieniądze były potrzebne chociażby na nagrobek dla syna, oświadczył, iż podda się egzekucji. Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 30 ust. 9 Uśr. Organ odwoławczy przytoczył ustalony w postępowaniu stan faktyczny sprawy, przywołał treść art. 30 ust. 9 Uśr. Wyeksponowano, iż odwołujący się miał obowiązek powiadomienia organu o każdej zmianie, także faktycznej, która miałaby wpływ na zakres i prawo przyznanego świadczenia pielęgnacyjnego. Nie dopatrzono się uchybień w prowadzonym przez organ postępowaniu, wskazano, że decyzja w zakresie umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest wydawana w ramach tzw. uznania administracyjnego, zatem skoro organ I instancji zdecydował się na zastosowanie takiego rozstrzygnięcia – "to decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia prawa". Skargę na powyższą decyzję wniósł W. Z., wnosząc o jej "anulowanie". Skarżący zaprzeczył jakoby nie informował pracowników MOPS o śmierci syna, wywodząc iż taką informację w istocie złożył, nadto na jej podstawie ubiegał się o zwrot kosztów sprowadzenia zwłok syna z W. do M.. Od pracownic MOPS w M. mieszczącego się przy ul. B. miał uzyskać wówczas informację, aby o pomoc wystąpił do GOPS w P., tak też uczynił, ponadto pracownice MOPS w M. uczestniczyć miały w pogrzebie syna. Skarżący wskazał nadto, iż po śmierci syna cierpi na nerwicę, nie może podjąć pracy, korzysta z zasiłku stałego, który nie pozwalać ma nawet na zakup leków. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację prezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zdaniem Sądu skargę należy uwzględnić, ale wyłącznie z przyczyn, które Sąd wziął pod uwagę, nie będąc związany jej zarzutami. Przedmiotem kontroli Sądu poddana była decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję wydaną przez Dyrektora MOPS w M. o odmowie umorzenia kwoty 2.682 zł z tytułu nienależnie pobranych świadczeń w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, gdzie osobą uprawnioną był M. Z.. Podstawą materialno-prawną dla orzekania o umorzeniu kwoty nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych jest art. 30 ust. 9 Uśr, stanowiący iż "Organ właściwy, który wydał decyzję w sprawie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, może umorzyć kwotę nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny". Zgodnie z art. 30 ust. 1 Uśr osoba, która pobrała nienależne świadczenia rodzinne, obowiązana jest do ich zwrotu. Analiza art. 30 ust. 5 i 6 Uśr prowadzi do wniosku, iż w kwestii obowiązku zwrotu i ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń wydaje się decyzję administracyjną. W aktach administracyjnych zalega decyzja wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta M. w dn. 2.08.2007 r., na mocy której "po rozpatrzeniu sprawy Pana W. Z." orzeczono o nakazie "zwrotu nienależnie pobranego w okresie od 1.01.2006 r. do 30.06.2007 r. zasiłku pielęgnacyjnego na syna M. Z. w kwocie 2.682 zł wraz z ustawowymi odsetkami". Jak wynika z tzw. zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzję powyższą doręczano na adres zamieszkania W. Z. w M. przy ul. [...]. Na zwrotkach tych znajduje się adnotacja Urzędu Pocztowego M. [...], iż przesyłka była dwukrotnie awizowana i została zwrócona nadawcy. Decyzję tę wydawano bez uprzedniego wszczęcia i zawiadomienia W. Z. o toczącym się postępowaniu. Z ustaleń przeprowadzonych w toku postępowania, w którym zapadła zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja I instancji wynika, że W. Z. od 5.03.2007 r. zameldowany był pod adresem [...], gmina P.. Zatem w dacie wydawania i doręczania decyzji Prezydenta Miasta M. z [...].08.2007 r. ustalającej kwotę nienależnie pobranych świadczeń i zobowiązującej do jej zwrotu doręczanie powyższej decyzji W. Z. na adres M. ul. [...] było prawnie nieskuteczne. W sprawach nieuregulowanych w Uśr stosuje się przepisy k.p.a. (art. 32 ust. 2 Uśr), co oznacza że w kwestii doręczeń pism procesowych będzie miał zastosowanie art. 42 § 1 k.p.a. przewidujący, iż osobom fizycznym doręcza się pisma w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Decyzję z [...].08.2007 r. o nakazie zwrotu świadczeń nienależnie pobranych usiłowano doręczyć skarżącemu wyłącznie na nieaktualny już wówczas adres jego zamieszkania. W ocenie Sądu doręczenie to było bezskuteczne, zatem decyzji o nakazie zwrotu nie można przypisać waloru decyzji istniejącej w obrocie prawnym. Z mocy art. 110 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W realiach sprawy poddanej kontroli WSA w Rzeszowie uznać zatem należy, iż brak jest związania organu decyzją, która nie została zgodnie z prawem doręczona. Z mocy art. 41 § 1 k.p.a. w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu, w przypadku zaniedbania tego obowiązku doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny (por. art. 41 § 2 k.p.a.). W literaturze nie budzi jednak wątpliwości, że obowiązek strony, o jakim mowa w cyt. uprzednio przepisie realizowany jest w toku postępowania i nie może być interpretowany w sposób rozszerzający. W sytuacji, kiedy zostaje wszczęte z urzędu postępowanie w innej sprawie administracyjnej (nawet przez ten sam organ i wobec tego samego podmiotu) organ powinien powiadomić o tym stronę zgodnie z postanowieniem art. 61 § 4 k.p.a. i dopiero w tym momencie rodzi się obowiązek (nowy) informowania o zmianie adresu (tak A. Matan, w: G. Łaszczyca, A. Matan: Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym, Kantor Wydawniczy Zakamycze 1998, s. 146-147). Skoro organ I instancji działając z urzędu podejmował decyzję orzekającą o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, to miał ustawowy obowiązek zawiadomić W. Z. o wszczęciu postępowania, a także prawidłowo doręczać mu w tym postępowaniu pisma procesowe, w tym wydane decyzje. Wyeksponować należy, iż tylko decyzja doręczona lub ogłoszona wywołuje skutek związania organu administracji publicznej (por. art. 110 k.p.a.). Decyzja sporządzona, ale nie doręczona, nie załatwia sprawy administracyjnej, gdyż nie wiąże organu ani strony. W doktrynie procesu administracyjnego podkreśla się, iż związanie organu administracji publicznej wydaną przez siebie decyzją jest doniosłe zarówno w aspekcie zmiany tej decyzji po jej doręczeniu lub ogłoszeniu stronie, jak i w aspekcie podejmowania przez ten organ innych decyzji administracyjnych w należących do jego właściwości sprawach administracyjnych, które są w różnoraki sposób powiązane ze stanem prawnym i faktycznym ustalonym w decyzji wydanej przez ten organ (por. A. Wróbel, w: M.Jaśkowska, A. Wróbel: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 684.). Ustalenie Sądu, iż decyzja nakazująca zwrot świadczeń nienależnie pobranych nie została wprowadzona do obrotu prawnego ma znaczenie dla zasadności orzekania w postępowaniu o umorzenie takich należności. W ocenie Sądu bezprzedmiotowe jest orzekanie in merito w sprawie z wniosku o umorzenie nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych, jeżeli w obrocie prawnym nie pozostaje decyzja nakazująca zwrot tak pobranych świadczeń rodzinnych. Przekonania do zasadności takiego stwierdzenia dostarcza pośrednio brzmienie art. 30 ust. 6 Uśr, wedle którego "kwoty nienależnie pobranych świadczeń ustalone ostateczną decyzją podlegają potrąceniu z wypłacanych świadczeń rodzinnych". Wykonywanie zatem decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń jest możliwe, gdy decyzja taka stała się ostateczną, cechę tę zaś warunkuje uprzednie doręczenie jej ze skutkiem prawnym w trybie przewidzianym w k.p.a. Skoro warunek ten w przedmiotowej sprawie nie został spełniony (doręczanie decyzji W. Z. o obowiązku zwrotu pobranych świadczeń na adres M. ul. [...]było bezskuteczne, albowiem prawidłowym adresem jego zamieszkania była miejscowość P., gm. P.), zatem bezprzedmiotowe było orzekanie w kwestii umorzenia nienależnie pobranych świadczeń rodzinnych. Art. 105 § 1 k.p.a. zawiera obligatoryjną przesłankę umorzenia postępowania administracyjnego – gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny staje się bezprzedmiotowe, organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Organy obu instancji nie dostrzegły, że w obrocie nie istnieje prawnie skuteczna decyzja orzekająca o obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia, zatem dopuściły się naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym innych, niż dające podstawę do wznowienia postępowania, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa). Uprawniało to Sąd do uwzględnienia skargi. Odrębną kwestią są twierdzenia skarżącego, iż o fakcie śmierci syna informował pracowników MOPS w M., skoro udzielono mu porady odnośnie właściwości ośrodka pomocy społecznej, w którym mógłby ubiegać się o świadczenia umożliwiające przewóz zwłok syna z W., a ponadto z faktu uczestnictwa pracowników MOPS w M. w pogrzebie syna. Te okoliczności nie były przedmiotem ustaleń faktycznych w postępowaniu. Ponadto zwrócić należy uwagę na nieprawidłowe oznaczenie organu w decyzji I instancji – organem administracji publicznej uprawnionym do wydawania decyzji sprawach z zakresu świadczeń rodzinnych w tej sprawie nie jest "Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Dział Świadczeń Rodzinnych", a jest nim Prezydent Miasta M. (por. art. 3 pkt 11 Uśr). Charakter i treść zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie uzasadniały, zdaniem Sądu, opatrywania wyroku klauzulą ochrony tymczasowej na zasadzie art. 152 Ppsa. Biorąc powyższe pod uwagę, orzeczono jak w sentencji wyroku.