II SA/Rz 622/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 września 2011 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego -skargę oddala- Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako SKO) w [...] decyzją z dnia 22 kwietnia 2011 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A.G. od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 23 marca 2011 r., nr [...] odmawiającej przyznania zasiłku celowego na pokrycie kosztów odbudowy budynku mieszkalnego położonego w S. przy ul. P.[..], który uległ zniszczeniu w powodzi z maja i czerwca 2010 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzję wydano na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.). W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że zgodnie z art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 175 z 2009 r., Nr 1362 ze zm., zwanej dalej Ups), zasiłek celowy może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1) bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). W myśl art. 2 ust. 1 Ups pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Potrzeby osób korzystających z pomocy społecznej powinny być, stosownie do art. 3 ust. 4 Ups, uwzględniane, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zasiłek celowy jest uprawnieniem fakultatywnym i jego przyznanie pozostawiono uznaniu organu. Nie ma w szczególności charakteru rekompensaty albo też odszkodowania za dobra utracone w wyniku klęski żywiołowej. Rodzina odwołującej się nie znalazła się w sytuacji uniemożliwiającej zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych. Zalany budynek w S. nie stanowił miejsca, które zabezpieczało potrzeby mieszkaniowe rodziny nie było w nim prowadzone gospodarstwo domowe, był wynajmowany osobie trzeciej. Rodzina odwołującej się zarówno w przeszłości, jak i aktualnie zabezpiecza swoje potrzeby mieszkaniowe w budynku płożonym w T. To miejsce zamieszkania przesądzało o skorzystaniu przez rodzinę z pomocy w postaci zasiłków celowych. Odwołująca się nie należy zatem do osób, które zostały pozbawione jedynego swojego mieszkania. Jakkolwiek sytuacja rodziny uległa pogorszeniu wskutek powodzi i nadal jest trudna, nie uzasadnia jednak przyznania zasiłku celowego na odbudowę domu, który nie służył przed zalaniem zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Z decyzją nie zgodziła się A.G., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze stwierdziła, że w sprawie błędnie ustalono stan faktyczny. Uważa, że sytuacja jej rodziny jest dramatyczna i zasługuje na pomoc w postaci wnioskowanego zasiłku. Decyzję wydano z naruszeniem art. 7 i 8 k.p.a., gdyż nie przeprowadzono wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Nie uwzględniono możliwości przeprowadzenia dowodów z oświadczenia strony oraz z zeznań świadków (członków rodziny), w szczególności w celu określenia przyczyny zamieszkiwania poza domem w S. Z naruszeniem art. 7 i art. 107 § 1 k.p.a. nie oparto się na obowiązujących przepisach prawa, ale na pismach (wytycznych) Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Wojewody [...], które – w myśl art. 87 Konstytucji RP – nie stanowią źródła prawa. Naruszono także prawo materialne w postaci art. 40 Ups, gdyż wbrew ratio legis tego unormowania odmówiono przyznania zasiłku pomimo wystąpienia klęski żywiołowej (powodzi), która zniszczyła miejsce służące do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Fakt wynajmowania budynku w S. przed powodzią osobie trzeciej nie może stanowić – w ocenie skarżącej – samoistnej podstawy odmowy uwzględnienia podania. Wynajem miał charakter czasowy, a uzyskiwany czynsz nie był wysoki; pokrywał tylko koszty utrzymania budynku. Decydujące znaczenie powinien mieć zamiar zamieszkania w nim przez skarżącą wraz z rodziną tuż po wakacjach 2010 r. W T. zamieszkiwali tylko okresowo (na czas niezbędny do sprawowania pomocy w opiece nad piątką dzieci), korzystając z mieszkania teściów. Wkrótce utracą możliwość dalszego korzystania z ich mieszkania. Skarżąca wniosła o "zmianę" zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku celowego, względnie o uchylenie tej decyzji, skutkujące przejęciem sprawy przez organ w celu ponownego jej rozpatrzenia. SKO w [...], w odpowiedzi na skargę, wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego. W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd nie dopatrzył się tego rodzaju naruszeń prawa, które miałyby stanowić podstawę do uwzględnienia skargi. Zawarty w skardze wniosek o zmianę zaskarżonej decyzji i przyznanie zasiłku jest oczywiście niemożliwy do uwzględnienia, a to z tego powodu, że sąd administracyjny jest sądem typu kasacyjnego i nie może wkraczać w kompetencje organu administracji publicznej zastępując go w rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Z akt sprawy, jak i z uzasadnienia decyzji organu I instancji, wynika, że w sprawie przeprowadzono wyczerpujące postępowanie wyjaśniające. Skarżąca w chwili wystąpienia klęski żywiołowej – powodzi w 2010 r., była właścicielką nieruchomości w S. o łącznej powierzchni 0.3903 ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym, parterowym o powierzchni zabudowy 61 m², wybudowanym w 1938 r., konstrukcji drewnianej z dobudowanym murowanym gankiem. Budynek ten uległ w wyniku powodzi zniszczeniu, został objęty nakazem rozbiórki i nakaz ten został wykonany we własnym zakresie przez skarżącą. Niesporne jest i to, że w czasie powodzi A.G. nie zamieszkiwała w tym budynku, był on objęty najmem na rzecz B.K. Skarżąca zamieszkiwała w chwili wystąpienia klęski żywiołowej, jak i w momencie wydawania zaskarżonej decyzji w T., w domu należącym do jej teścia – S.G. Rodzina skarżącej zajmuje tam I piętro budynku, gdzie prowadzi odrębne gospodarstwo domowe. Budynek ten także uległ uszkodzeniu w wyniku powodzi. W związku z tym skarżąca uzyskała pomoc w formie zasiłku celowego, zaś odrębną formą pomocy objęto także właściciela budynku w T., w związku z pokryciem kosztów na usunięcie uszkodzeń wywołanych przez powódź. Budynek w S., który skarżąca w chwili zaistnienia klęski żywiołowej w postaci powodzi wynajmowała, nie stanowił jej centrum życiowego. W tym czasie, jak i w toku samego postępowania administracyjnego, skarżąca wraz ze swoją rodziną zamieszkiwała w domu teścia w T. Zalany budynek w S. został objęty nakazem rozbiórki, nakaz ten A.G. wykonała dobrowolnie. Ustalona w postępowaniu administracyjnym wartość odtworzenia budynku została oszacowana na kwotę 185 400 zł. Materialnoprawną podstawą orzekania w przedmiotowej sprawie przez organy obu instancji stanowiły przepisy Ups. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Ups "W celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy", zaś w myśl art. 40 ust. 2 tej ustawy zasiłek celowy może być przyznany także osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku klęski żywiołowej lub ekologicznej. Ten ostatni może być przyznany niezależnie od dochodu i może nie podlegać zwrotowi. Trafnie organ I instancji przywołał zasady ogólne pomocy społecznej, wedle których "Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości" (art. 2 ust. 1 Ups). W myśl art. 3 Ups "Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka" (ust. 1), zaś "Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy" (ust. 3). Sąd podziela stanowisko organu I instancji, zaakceptowane przez SKO w [...], iż w przypadku gdy wynikiem klęski żywiołowej jest zniszczenie lokalu mieszkalnego, to pomoc społeczna winna być kierowana do tych osób, które w ten sposób zostały pozbawione lokalu mieszkalnego i mają niezaspokojoną podstawową potrzebę bytową. Stanowisko takie prezentowano w judykaturze w przywołanym przez organ wyroku WSA w Gliwicach z 10.07.2008 r. IV SA/Gl 182/2008, Lex nr 509562. W wyroku tym Sąd eksponował, iż samo powstanie, na skutek zdarzenia losowego, straty w nieruchomości budynkowej stanowiącej własność osoby ubiegającej się o pomoc społeczną w sytuacji, gdy osoba ta ma zaspokojone potrzeby życiowe w innym miejscu, nadto z nieruchomości tej korzysta w inny sposób niż zamieszkiwanie w niej (np. poprzez jej wynajmowanie), nie może stanowić wyłącznej przesłanki udzielenia takiej pomocy w postaci zasiłku celowego. Pogląd ten podziela skład orzekający w niniejszym postępowaniu. W ocenie Sądu wykładnia art. 40 ust. 2 Ups uczyniona przez orzekające w sprawie organy obu instancji nie jest, jak to wywodzi skarżąca, zignorowaniem ratio legis powyższego przepisu. Stosując go organ pomocy społecznej winien jednocześnie mieć na uwadze także obowiązujące w sprawach rozstrzyganych na podstawie Ups jej zasady ogólne. Oceny tej nie zmienia oświadczenie skarżącej, że planowała zamieszkanie w zniszczonym budynku latem 2010 r., do czego nie doszło na skutek powodzi. Zarzut skargi, że nie przeprowadzono postępowania wyjaśniającego w kierunku przyczyn, dla których zamieszkiwała razem z teściami, w ocenie Sądu nie prowadzi do wniosku, że naruszono obowiązki w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Ta okoliczność nie miała znaczenia dla wydania rozstrzygnięcia. Decyzja w zakresie rozstrzygnięcia wniosku A.G. o przyznaniu zasiłku celowego z tytułu straty w wyniku klęski żywiołowej została wydana w ramach tzw. uznania administracyjnego, w którym organ dysponuje pewnym zakresem swobody w ukształtowaniu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do zbadania, czy nie nastąpiło naruszenie granic uznania, tj. czy organ wydający decyzję nie orzekał w istocie dowolnie. Zdaniem Sądu decyzja odmawiająca skarżącej przyznania zasiłku celowego nie nosi znamion decyzji dowolnej. Postępowanie poprzedzające wydanie decyzji odmownej zostało poprzedzone wystarczającym postępowaniem dowodowym, zarzut skargi w tym aspekcie jest nietrafny. Zauważyć trzeba, że w sprawie uprzednio SKO w [...] orzekało dwukrotnie kasacyjnie decyzjami z 28.09.2010 r. [...] i z 17.12.2010 r. [...]. Odmawiając kolejny raz przyznania zasiłku celowego organ I instancji prawidłowo uzasadnił motywy swego rozstrzygnięcia. Zarzut skargi, jakoby w uzasadnieniu zaskarżanej decyzji opierano się na pismach ministra i wojewody jest niezasadny, albowiem w żaden sposób z uzasadnienia decyzji SKO w [....], nie wynika, aby organ ten powoływał się na wykładnię przepisów prawa uczynioną przez organy rządowe. Nie czynił tego w uzasadnieniu także organ I instancji. Dodać należałoby, czego organy nie dostrzegły i w tym zakresie nie poczyniły ustaleń, iż A.G. miała dom w S. ubezpieczony, jak to sama oświadczyła w dniu 12.08.2010 r. pod rygorem odpowiedzialności karnej (k. 21 akt administracyjnych). Fakt ten dodatkowo jednak wzmacnia stanowisko organów, albowiem będzie oznaczał, iż strona ma możliwości wykorzystania własnych zasobów, aby pokryć stratę. Prawidłowe jest także stanowisko organów, że zasiłek celowy nie ma waloru odszkodowawczego. Skarżąca i jej rodzina nie są osobami bezdomnymi, potrzebę mieszkaniową zaspokajają w tym samym miejscu, co przed wystąpieniem klęski żywiołowej. Biorąc powyższe pod uwagę, skargę jako nieuzasadnioną, oddalono na podstawie art.151 Ppsa.