II SA/Rz 622/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie NSA Stanisław Śliwa /spr./ WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego -skargę oddala- Skarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." oraz art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 – 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu zażalenia A. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] grudnia 2011r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu utrzymał je w mocy. W uzasadnieniu podano, że w dniu 21 grudnia 2011r. przeprowadzone zostały czynności kontrolne parteru inwestycji pod nazwą: budynek mieszkalny (4 mieszkania) z usługami w parterze na działce nr 2200 obr. [...] położonej przy ul. L. w R., w trakcie których stwierdzono, że budynek ten znajduje się w stanie wykończeniowym, lecz jego budowa nie została jeszcze zakończona, bowiem do wykonania pozostało m. in. wykonanie warstw posadzkowych, ścian działowych na piętrze. Wokół budynku nie wykonano miejsc postojowych od strony północnej działki. W trakcie wskazanych czynności kontrolnych stwierdzone zostało, że parter budynku jest użytkowany, wykonywane są na nim prace polegające na produkowaniu okien z aluminium. Stwierdzono ustawienie regałów, na których ułożone były kształtowniki aluminiowe, ustawienie kartonów, w których znajdowały się okucia do montażu stolarki budowlanej oraz rolki z uszczelkami. W miejscu kontroli znajdowało się także kilka sztuk wykonanych już okien i drzwi oraz trzy maszyny tj. dwie obcinarki i jedna frezarko-obcinarka. Przy maszynach tych pracownicy wykonywali prace polegające na wycinaniu kształtowników aluminiowych, zaś na stole do montowania pracownicy montowali okna z gotowych kształtowników aluminiowych. Z oświadczenia inwestora A. B. wynikało, że wymienionych czynności dokonują pracownicy podmiotu o nazwie [...], któremu wynajęte zostało pomieszczenie poddanego kontroli parteru. Inwestor nie legitymował się pozwoleniem na użytkowanie kontrolowanego obiektu, jak też nie wystąpił z wnioskiem o tego rodzaju pozwolenie. W oparciu o powyższe ustalenia PINB, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2011r., wymierzył A. B. jako inwestorowi przedsięwzięcia pod nazwą: budynek mieszkalny (4 mieszkania) z usługami w parterze na działce nr 2200 obr. [...] przy ul. L. w R. - zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2008r. znak: [...] wydanego przez Prezydenta Miasta [...] - karę z tytułu nielegalnego użytkowania parteru tej inwestycji w wysokości 75 000 zł, w związku z przystąpieniem do użytkowania parteru wskazanego obiektu budowlanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Wspólne zażalenie na to postanowienie złożyli A. B. oraz M. B. W środku tym zarzucono skierowanie decyzji do niewłaściwego podmiotu, w sytuacji gdy faktycznym użytkownikiem parteru budynku, którego dotyczy sprawa jest podmiot o nazwie [...]. Ponadto podano, że wskazany podmiot dokonywał jedynie rozruchu technologicznego, a zgromadzone na parterze okna były przeznaczone do innej części obiektu. Zażalenie zarzucało również niewystarczające wyjaśnienie sprawy i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z uwagi na brak przymiotu strony w przypadku żalącej się M. B. PINB umorzył postępowanie zażaleniowe wywołane wniesionym przez nią środkiem zaskarżenia. Natomiast odrębnym postanowieniem tzn. z dnia [...] kwietnia 2012r. utrzymał w mocy kwestionowane przez A. B. rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Motywując rozstrzygnięcie WINB wskazał na art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wedle którego do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57 wskazanej ustawy, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Następnie organ zacytował art. 55 wymienionej ustawy, według którego przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Organ stwierdził, że tożsame z pojęciem "wzniesienie" obiektu w rozumieniu art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane jest pojęcie "budowa", zdefiniowane w art. 3 pkt 6 tej ustawy. Na budowę obiektu, którego dotyczy sprawa wymagane było pozwolenie na budowę, które inwestor otrzymał – decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia z dnia [...] stycznia 2008r. W decyzji tej znajduje się zapis, iż inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz zapis o konieczności przeprowadzenia po zakończeniu budowy, a przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, obowiązkowej kontroli budowy zgodnie z art. 59a Prawa budowlanego. W ocenie organu drugiej instancji, stwierdzony podczas kontroli w dniu 21 grudnia 2011r. fakt użytkowania parteru obiektu, którego dotyczy sprawa nie budzi wątpliwości. Do użytkowania tego inwestor przystąpił z naruszeniem art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, czyli przed uzyskaniem wymaganej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor nie uzyskał także tego rodzaju decyzji odnośnie do części przedmiotowego obiektu. W takiej sytuacji, w ocenie WINB, prawidłowym było wymierzenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania, do której zgodnie z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 tego aktu, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane wysokość kary ustala się jako iloczyn stawki opłaty (500 zł zgodnie z art. 59f ust. 2 wskazanej ustawy), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (15,0 dla kategorii XVII – parter inwestycji – część usługowa) oraz współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1,0 dla obiektu o kubaturze mniejszej niż 2500 m3 ). W niniejszej sprawie kara ta wynosi 75 000 zł (10 x 500 zł x 15,0 x 1,0), co jest zgodne z obowiązującymi, wskazanymi wyżej regulacjami prawnymi. Odnosząc się do argumentów zażalenia organ II instancji podniósł, że podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowe zorganizowanie procesu budowlanego związanego z daną inwestycją jest inwestor, w tym odpowiada on również za dopełnienie formalności przed przystąpieniem do użytkowania obiektu, wynikających z treści art. 54 i art. 55 ustawy Prawo budowlane. To zatem inwestor jest uprawniony do dokonania zawiadomienia o zakończeniu budowy, ewentualnie do wystąpienia z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Jeśli zatem obowiązki związane z dopełnieniem procedury wymaganej przed przystąpieniem do użytkowania danego obiektu, określone w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego spoczywają na inwestorze, to również konsekwencje prawne wynikające z nielegalnego użytkowania obiektu lub jego części ponosi ta sama osoba – inwestor. Tym samym decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy jest stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania danego obiektu budowlanego, niezależnie od tego, czy dokonuje tego sam inwestor, czy też inne podmioty, którym dany obiekt został udostępniony (wynajęty, wydzierżawiony). W ocenie organu, nie ma też w sprawie znaczenia, że podmiot wynajmujący użytkowane pomieszczenie dokonywał jedynie próbnego rozruchu, bowiem ustawodawca nie uzależnił sposobu rozstrzygnięcia sprawy od tego rodzaju okoliczności tj. przepisy art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego nie operują pojęciem "próbnego użytkowania", a zatem dotyczą każdego użytkowania obiektu. WINB uznał za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 75 i art. 77 K.p.a., jako że w przypadku zaistnienia okoliczności polegających na nielegalnym przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego organ nadzoru budowlanego nie prowadzi postępowania administracyjnego, które uregulowane byłoby przepisami K.p.a. Organ drugiej instancji zwrócił także uwagę na okoliczność, że stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego powoduje obowiązek wymierzenia kary w przewidzianej ustawą wysokości. A. B. zaskarżył postanowienie WINB z dnia [...] kwietnia 2012r. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem PINB z dnia [...] grudnia 2011r. i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: - art. 54, art. 55, art. 57 ust. 7, art. 55f ust. 1 i art. 55g ust. 1 – 5 ustawy Prawo budowlane przez błędną interpretację i zastosowanie, - art. 7 i art. 77 K.p.a. przez brak zgromadzenia i szczegółowego rozpatrzenia materiału dowodowego, - art. 10 K.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak wezwania przed wydaniem rozstrzygnięcia do wypowiedzenia się odnośnie do zgromadzonego materiału dowodowego, - art. 8 K.p.a. przez brak działań, które budowałyby zaufanie obywateli do organów administracji. Powołując się na orzecznictwo sądowe skarżący podniósł, że w sytuacji, gdy w toku jest postępowanie prowadzone w trybie art. 51 Prawa budowlanego, nie jest możliwe przyjęcie, że zaistniały warunki z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Skoro bowiem strona nie mogła dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy ani też ubiegać się o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, to tym samym nie mogła naruszyć art. 54 czy też art. 55 ustawy Prawo budowlane, co z kolei nie pozwala na zastosowanie kary z art. 57 ust. 7 tego aktu. Skarżący podkreślił, że w niniejszej sprawie wydane zostało przez PINB postanowienie (w dniu [...] grudnia 2011r.) o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych odnośnie do przedmiotowej inwestycji. Składający skargę zwrócił uwagę na art. 54 ustawy Prawo budowlane, w którym mowa jest o obowiązku zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Skoro jednak inwestycja w niniejszej sprawie nie była zakończona, to inwestor nie miał prawa ani też obowiązku zgłaszać jej zakończenia. Skarżący zwrócił uwagę, że wykonywane w budynku prace związane były wyłącznie z budową i miały na celu doprowadzenie obiektu do stanu, w którym możliwe będzie jego zgodne z prawem użytkowanie. Skarżący podniósł, że organy przyjmując za fakt użytkowanie przedmiotowego obiektu nie wyjaśniły w szczególności, czy prowadzenie działalności w warunkach budowy jest rynkowo uzasadnione i prawem dopuszczalne (regulacje prawa pracy). Składający skargę zarzucił także nieprzeprowadzenie dowodów z zeznań świadków. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 r. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z tym, że wedle § 2 powołanego artykułu, kontrola ta dokonywana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem sprawdzenie, czy objęty skargą akt wydany został zgodnie z obowiązującymi w dacie jego wydania przepisami prawa materialnego oraz, czy przy jego podejmowaniu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżona decyzja (postanowienie) dotknięte jest naruszeniem przepisów prawa materialnego o wpływie na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego bądź też innym naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, sąd obowiązany jest do jej (jego) uchylenia – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), określanej następnie jako "P.p.s.a." Stosownie z kolei do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie – w ocenie Sądu - nie wystąpiły wady polegające na naruszeniu bądź to unormowań materialnoprawnych bądź też przepisów procedury administracyjnej, dlatego też skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiot to postanowienie WINB utrzymujące w mocy postanowienie PINB, wymierzające A. B. - jako inwestorowi karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania parteru inwestycji w postaci budynku mieszkalnego z usługami w parterze na działce nr ewid. 2200 obr. [...], położonej przy ul. L. w R. Zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane, do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę, przystąpić można - co do zasady - po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy (pod warunkiem jednakże, iż organ ten -w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia - nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji). W przewidzianych prawem przypadkach, przystąpienie do użytkowania możliwe jest jednak dopiero po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Przypadki te określa art. 55 pkt 1-3 wymienionej ustawy, stanowiąc, iż wymóg uzyskania powyższego pozwolenia istnieje m. in. wówczas, gdy na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy. Konsekwencją stwierdzenia natomiast przez organ nadzoru budowlanego faktu przystąpienia do użytkowania określonego obiektu bez zachowania podanych wyżej warunków jest obowiązek wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania takiego obiektu, co przewiduje art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Niezbędne ustalenia organu w sprawie dotyczącej wymierzenia przedmiotowej kary to zatem te dotyczące faktu rzeczywistego przystąpienia do użytkowania obiektu oraz odnoszące się do kwestii spoczywania na stronie obowiązku bądź to zawiadomienia o zakończeniu budowy bądź też uzyskania pozwolenia na użytkowanie. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zostały one poczynione zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Organ nadzoru budowlanego ustalił bowiem, że na wzniesienie obiektu, którego dotyczy sprawa wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę, które to skarżący A. B. uzyskał (decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].01.2008r. Nr [...]), zaś obiekt ten w użytkowanej części (parter) posiada kategorię XVII (budynki handlu i usług). Konsekwencją powyższego była konieczność przyjęcia, że użytkowanie przedmiotowego obiektu (parteru) uwarunkowane było posiadaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na to użytkowanie, której inwestor nie posiada. Organy nadzoru budowlanego ustaliły także w sposób jednoznaczny okoliczność w postaci użytkowania obiektu, którego dotyczy niniejsza sprawa. Potwierdza ją mianowicie, sporządzony przez pracowników PINB, protokół z przeprowadzonych dnia 21 grudnia 2011r. czynności kontrolnych, który to dokument został przez A. B. podpisany. Akta sprawy zawierają nadto dokumentację fotograficzną, która obrazuje w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości istniejący w dniu kontroli stan faktyczny w postaci wycinania kształtowników aluminiowych oraz montowania z nich okien. Z oświadczenia A. B. wynikało, że prace te wykonują pracownicy podmiotu o nazwie [...], któremu wynajął on przedmiotowe pomieszczenie. W skardze podniesiono, że uwadze organów uszło, iż aby inwestycja została zakończona, muszą być w stosunku do niej prowadzone określone prace, z którymi z kolei związane są potrzeby np. składowania materiałów czy przebywania ludzi. Materiał dowodowy sprawy świadczy jednak, w ocenie Sądu, jednoznacznie, iż w przedmiotowym obiekcie prowadzona była produkcja okien, nie zaś czynności zmierzające do ukończenia inwestycji. Należy w tym miejscu wskazać, że skarżący początkowo (w zażaleniu na postanowienie organu I instancji) nie kwestionował w istocie faktu prowadzenia przez najemcę działalności w przedmiotowym obiekcie. Twierdził jednak, że był to tylko rozruch technologiczny. Podnosił nadto, że w takiej sytuacji, to właśnie ten podmiot winien być adresatem nałożonej skarżoną decyzją kary pieniężnej. Stanowisko strony w tym zakresie należy jednak – zdaniem Sądu - uznać za nieuprawnione. W świetle bowiem art. 28 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, to na wniosek inwestora wydawana jest decyzja o pozwoleniu na budowę danego obiektu. Następnie więc to na nim spoczywają określone prawem obowiązki w toku całego procesu budowlanego, w tym te określone w art. 54 i art. 55 cyt. ustawy. Nie może w takiej sytuacji budzić wątpliwości, iż zaniechanie tychże obowiązków może obciążać tylko ten właśnie podmiot (inwestora). Pomimo więc, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, stanowiący podstawę wymierzenia kary z tytułu tzw. samowoli użytkowej, nie określa wprost adresata ustanowionej sankcji pieniężnej, to w świetle powyższego jest nim niewątpliwie inwestor. Nie ma zaś w takiej sytuacji znaczenia, że obiekt, który wzniósł wynajął następnie innemu podmiotowi i to ten ostatni podmiot faktycznie go użytkuje. Odpowiedzialność prawna za niedopełnienie wynikających z przepisów Prawa budowlanego obowiązków spoczywa bowiem na inwestorze. W związku z tym, co wyżej podniesiono, brak podstaw do twierdzenia (zawartego w skardze), że organy nie dokonały dostatecznych ustaleń w zakresie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż w toku postępowania legalizacyjnego nie jest możliwe zastosowanie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, należy podnieść, iż nie znajduje on potwierdzenia w regulacjach prawnych. Dyspozycja powołanego przepisu jest jasna i nie zawiera wyłączenia z zakresu stosowania przewidzianej w nim sankcji przypadków, w których w stosunku do obiektów budowlanych prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Również art. 51 Prawa budowlanego, regulujący procedurę legalizacyjną, nie zawiera takiego wyłączenia. Tym samym, prowadzenie postępowania w związku ze stwierdzeniem istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego nie może mieć żadnego wpływu na postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za samowolne użytkowanie. Jako bezzasadny należy także uznać zarzut skarżącego dotyczący naruszenia wynikającej z art. 10 K.p.a. zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu. W zażaleniu na postanowienie PINB z dnia [...] grudnia 2011r. składający go nie zawarł jakichkolwiek wniosków dowodowych. Nadto, organ II instancji nie zauważył potrzeby odnośnie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, dlatego też go nie prowadził, opierając się na zgromadzonych w postępowaniu pierwszoinstancyjnym dowodach. Następnie WINB doręczył swoje postanowienie skarżącemu. Niezależnie od tego warto podkreślić, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. uzależniona jest od wykazania przez podnoszącego go, iż uchybienie organu pozbawiło go możliwości dokonania konkretnej czynności, na co niniejsza skarga nie wskazuje. Reasumując, należy stwierdzić, że kwestionowana przez skarżącego kara pieniężna związana z samowolnym przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wymierzona została zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Prawidłowa jest przy tym jej wysokość, stanowiąca w świetle art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego (stosowanego zgodnie z odesłaniem zawartym w art. 57 ust. 7 tej ustawy) dziesięciokrotność iloczynu stawki opłaty (500 zł – art. 59f ust. 2 cyt. ustawy), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (15,0 dla kategorii XVII, część usługowa – załącznik do cyt. ustawy) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (1,0 dla obiektu o kubaturze mniejszej niż 2500 m3 – załącznik do cyt. ustawy). Nie stwierdzając zatem żadnych naruszeń prawa, Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.