II SA/Rz 622/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Paweł Zaborniak /spr./ WSA Elżbieta Mazur - Selwa Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi AG jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (dalej: "SKO" lub "Kolegium") z dnia [.] marca 2015 r. nr [.] w przedmiocie zmiany stosunków wodnych na gruncie, którą wydano w oparciu o następujące okoliczności faktyczne i prawne: Podaniem z dnia 31 sierpnia 2011 r. HB zwróciła się do Urzędu Gminy w [.] o wyjaśnienie przyczyn zasypania odcinka rowu przydrożnego na działce nr 39/2 w [.], którym odprowadzane były wody opadowe z drogi gminnej i melioracji. Po przeprowadzeniu oględzin w terenie, postanowieniem z dnia [.] grudnia 2011 r. Wójt Gminy [.] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie, a następnie decyzją z dnia 20 lipca 2012 r. nakazał AG odtworzenie zasypanego fragmentu rowu. Rozstrzygnięcie to wskutek rozpatrzenia odwołania zobowiązanego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego decyzją SKO z dnia [.] listopada 2012 r. Z uwagi na fakt, że droga zlokalizowana na działce nr 265 stanowi przedmiot władania Gminy [.], postanowieniem z dnia 16 stycznia 2013 r. Kolegium wyznaczyło do załatwienia sprawy Burmistrza [.]. Organ tez z kolei decyzją z dnia [.] sierpnia 2013 r. nakazał skarżącemu odkopanie fragmentu rowu, zaś Gminie [.] zasypanie ziemią innego odcinka rowu przydrożnego, jednakże również i to rozstrzygnięcie zostało uchylone w postępowaniu odwoławczym decyzją SKO z dnia [.] grudnia 2013 r. Wyrokiem z dnia 22 maja 2014 r. II SA/Rz 233/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę HB na wskazaną wyżej decyzję organu odwoławczego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [.] listopada 2014 r. nr [.], wydaną na podstawie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.) - dalej: "u.P.w.", Burmistrz Miasta [.] nakazał AG, jako właścicielowi działki nr 39/2 odtworzenie rowu zlokalizowanego w obrębie ww. nieruchomości poprzez usunięcie nasypanej ziemi na długości 8m licząc od strony przydrożnego rowu gminnego w kierunku naturalnego cieku wodnego. Ponadto nakazał Gminie [.] zasypanie ziemią części rowu przydrożnego przylegającego do ww. działki na odcinku 10 m licząc w dół od wlotu do rowu AG; wykonanie przepustu pod zjazdem z drogi gminnej (dz. nr 265) do drogi dojazdowej w km 0+585; skierowanie odpływu wód z rowu lewego RL i rowu prawego RP, tj. ze zlewni ZL 3 do rowów przydrożnych RL i RP w obrębie zlewni ZL 4; obniżenie przepustu na zjeździe drogi w km 0+635 i wymianę przekroju 40 cm na 50 cm oraz wykonanie konserwacji na rowie RL i RP w zlewni ZL4, celem zapewnienia swobodnego spływu wód. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł AG, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, ewentualnie zmiany zaskarżonej decyzji. W ocenie skarżącego wydana decyzja w sprawie jest błędna i nie uwzględnia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Przyczyną tego stanu jest oczywista niedokładność w opinii biegłego hydrologa co do kierunku spływu wód opadowych i ich ilości spływającej w kierunku działki ES. Biegły nie dokonał w tym zakresie wystarczających obliczeń co czyni te opinię niepełną i niejasną. W ocenie odwołującego się, przy prawidłowym utrzymaniu rowów i ich wyczyszczeniu oraz pogłębieniu cały problem spływu wód zostanie zlikwidowany, a kilka metrów zasypanego rowu na jego działce nie ma żadnego znaczenia dla istoty sporu. Powołaną na wstępie decyzją z dnia [.] marca 2015 r. Kolegium utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W uzasadnieniu podało, że jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, zmiana stosunków wodnych na gruncie wynikła z wykonanych przez Gminę [.] robót związanych z konserwacją rowów odwadniających (prawego i lewego) zlokalizowanych wzdłuż drogi gminnej, obejmującą okolice nieruchomości AG oraz ES. Przy tej okazji doszło do zmiany stanu wody na gruncie w obrębie działki AG, gdzie został zasypany początkowy odcinek rowu — sięgacza (od strony drogi odprowadzającego wody ze zlewni ZL2 do naturalnego cieku wodnego [.] płynącej po przeciwnej stronie działki AG oraz do usunięcia ziemnej blokady, która znajdowała się w rowie przydrożnym (RP) tuż za wlotem rowu - sięgacza. Wcześniej ukształtowany układ stosunków wodnych, istniejący wskutek niedrożności rowu położonego wzdłuż drogi powodował, że prawy rów zlokalizowany od strony północnej zbierał i odprowadzał wody z prawej części zlewni i prowadził je w kierunku nieruchomości HB. Część wód z rowu prawego, przepustem pod drogą gminną, przedostawała się do rowu lewego, a następnie do rowu zlokalizowanego na działce AG. Podczas prac związanych z konserwacją przy drodze zasypany wcześniej rów został udrożniony i stał się rowem przepływowym na całym odcinku drogi. Doprowadziło to do zmiany kierunku spływu wód opadowych w stosunku do stanu pierwotnego. W związku z zaistniałą zmianą lewy rów (RL) tuż za wlotem do rowu - sięgacza zlokalizowany od strony północnej zbiera i odprowadza wody z lewej części zlewni i prowadzi je w kierunku nieruchomości stanowiącej obecnie własność ES, przy czym nowy rów kończy się przy przybocznej drodze zlokalizowanej obok posesji ES i wchodzi w rów nieuregulowany przylegający do działki nr 296. Rowem tym spływają wody z rowu RL, przedostają się na teren drogi, a następnie na teren działki 481/1, omijając działkę nr 486 położoną w rozwidleniu głównej i bocznej drogi gminnej. Również rów RP prowadzi wszystkie wody w stronę działki ES, gdyż pod drogą gminną, w rejonie jej działki, znajduje się przepust odprowadzający wody z rowu RP do rowu nieuregulowanego, a w następnie na teren działki nr 481/1. Ustalono również, że podobne w skutkach działania podjął AG na działce nr 39/2, zasypując część istniejącego tam rowu odwadniającego. Zanim dokonano tych zmian wody ze zlewni ZL2 kierowane były tym rowem do potoku [.]. Po jego zasypaniu przez właściciela działki nr 39/2 całość wód deszczowych ze zlewni ZL2 kierowana jest rowem RP w stronę działki P. ES. W toku postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że działka nr 481/1 stanowiąca niegdyś własność HB, a obecnie ES, użytkowana przez nią jako działka ogrodnicza, stała się obecnie odbiornikiem ścieków deszczowych ze zlewni ZL2 i ZL3. Zdaniem Kolegium taki stan rzeczy wyłącza możliwość użytkowania jej w dotychczasowy sposób, a ustalenia w tym zakresie znajdują potwierdzenie w sporządzonej przez biegłego ekspertyzie. W ocenie organu odwoławczego w realiach niniejszej sprawy chodzi o zachowanie istniejącego wcześniej układu zlewni cząstkowych odprowadzających wody z terenu przylegającego do naturalnego cieku wodnego - potoku [.], a nie jak to ma obecnie miejsce, na teren działki ES. Stagnowanie tam, w wyniku zakłócenia przez Gminę [.] oraz AG stosunków wodnych, nadmiaru ilości ścieków opadowych, uniemożliwia użytkowanie tej działki w zakresie odpowiadającym dotychczasowemu przeznaczeniu, wyrządzając w ten sposób szkodę jej właścicielowi, co w pełni uzasadniało wydanie nakazu na podstawie art. 29 u.P.w. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie, AG wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że jest ona niewykonalna, gdyż nie wskazuje ona w jaki sposób skarżący powinien usunąć ziemię z zasypanego rowu oraz nie określa parametrów odtworzonego rowu. Ponadto zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy. Działki sąsiednie nie są bowiem zalewane przez wodę z jego działki, gdyż rów zbierał jedynie wodę z długości kilkudziesięciu metrów działki, a pozostała woda spływa rowami gminnymi. Sytuacja wodna na jego działce nie ma zatem żadnego wpływu na stosunki wodne na działce HB, wobec czego nałożenie na niego obowiązku określonego zaskarżoną decyzją jest "nieporozumieniem". Zaskarżoną decyzję wydano m.in. w oparciu o opinię biegłego hydrologa, w stosunku do której w toku postępowania skarżący formułował konkretne zarzuty, a co do których nie wypowiedział się organ odwoławczy. Co istotne, zdaniem skarżącego w opisywanej sprawie nie doszło do szkody na działce sąsiedniej, gdyż działka sąsiednia, w miejscu gdzie wskazano teren zalewowy była i jest użytkowana niezmiennie jako łąka. Nigdy nie była natomiast użytkowana w tej części jako działka rolnicza. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko. Uczestniczka postępowania ES w piśmie z dnia 30 października 2015 r. wniosła o oddalenie skargi. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 9 listopada 2015 r. Wójt Gminy [.] podzielił stanowisko Kolegium i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się częściowo zasadna, co obligowało do jej uwzględnienia. Na wstępie Sąd obowiązany jest wyjaśnić stronom postępowania, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi AG jest decyzja Kolegium o utrzymaniu w mocy decyzji Burmistrza Miasta [.] z dnia [.] listopada 2014 r., o nr [.]. W pkt 1 decyzji Organu pierwszej instancji skierowano do skarżącego nakaz odtworzenia rowu zlokalizowanego na działce nr 39/2 poprzez usunięcie nasypanej ziemi na długości 8 m, licząc od strony przydrożnego rowu gminnego w kierunku naturalnego cieku wodnego. SKO uznało ustalenia Organu pierwszej instancji za prawidłowe i potwierdzone treścią opinii biegłego. Wydane w sprawie decyzje administracyjne zostały oparte na art. 29 ust. 3 u.P.w. Należy wobec tego przypomnieć, iż w myśl tej regulacji, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Nawet pobieżna analiza tej regulacji prowadzi do wniosku, iż do jej władczego zastosowania może dojść wyłącznie wówczas gdy zostanie stwierdzony związek przyczynowo – skutkowy pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie dokonaną przez właściciela gruntu a szkodą na gruntach sąsiednich. Innymi słowy, sama zmiana stanu wody nie może jeszcze powodować nakazania właścicielowi gruntu podejmowania jakichkolwiek działań. Musi zostać przekonująco ustalone, że zmiana ta skutkuje szkodą. Z uwagi na specjalistyczny charakter wiedzy pozwalając na przeprowadzanie niezbędnych ustaleń, organy winny skorzystać z możliwość zasięgnięcia opinii biegłego, czyli osoby kwalifikującej się wiedzą specjalną z zakresu zmian stanu wody na gruncie. W orzecznictwie i w doktrynie prawa za utrwalone uznaje się stanowisko, że zarówno ustalenie, czy w ogóle nastąpiła zmiana stanu wód na gruncie i czy ta zmiana została wywołana działaniem właściciela gruntu, a także czy spowodowało to szkody, jak i następnie ustalenie sposobu zapobiegania szkodom, a więc wskazanie odpowiednich "urządzeń", do wykonania których organ powinien zobowiązać stronę na podstawie art. 29 ust. 3 u.P.w., przekraczają wiedzę ogólną i wymagają fachowej wiedzy specjalistycznej (tak uznał WSA w Łodzi w wyroku z dnia 15 maja 2014 r., o sygn. akt II SA/Łd 1301/13, LEX nr 1467989). W niniejszej sprawie opisana wyżej opinia została sporządzona przez osobę o potwierdzonych i odpowiednich dla charakteru sprawy kwalifikacjach – ekspertyza wodnoprawna i hydrologiczna, [.] X 2014 r. sporządzona przez biegłego w zakresie postępowania wodnoprawnego J. L. Biegły podkreślił w jej zakończeniu, iż nie wyklucza potrzeby zorganizowania dodatkowej wizji terenowej, która mogłaby zadziałać dla dobra sprawy, doinformować zainteresowane strony, przyczynić się do pomyślnego rozwiązania przez lata nabrzmiałego problemu. O sporządzeniu tej ekspertyzy zostały powiadomione strony postępowania w tym AG, co potwierdza pismo Burmistrza Miasta [.] z dnia [.] października 2014 r. Prawidłowo pouczono strony o możliwości składania wyjaśnień i uwag względem opinii specjalisty. Wnioski płynące z opinii biegłego zadecydowały o sposobie zakończenia postępowania przez Burmistrza Miasta [.]. Organ pierwszej instancji dokonał oceny opinii i uznał, że dowód ten zasługuje na uwzględnienie. Należy przyznać rację zarzutom skargi, iż AG w odwołaniu od decyzji Organu pierwszej instancji zawarł konkretne zarzuty skierowane przeciwko treści opinii biegłego. Strona podnosiła m.in., iż z załączonej do decyzji mapy zlewnia ZL1 kończy się na wysokości działki nr 24, gdzie od strony południowej znajduje się szeroki i głęboki rów odprowadzający wody z tejże części drogi publicznej. Również w tym miejscu kończą się rowy odpływowe dotyczące tejże zlewni. Dlatego według odwołującego się nie jest prawdą by w kierunku działki wnioskodawczyni spływały wody ze zlewni ZL1. Ilość wody jest o wiele mniejsza niż wynika to z twierdzeń wnioskodawczyni oraz opinii biegłego. Równie konkretne zarzuty wskazujące na nieprawidłowości w opinii zawarła strona w pkt II, III i IV swego odwołania. SKO odnosząc do zarzutów skierowanych wobec treści opinii biegłego stwierdziło, że ewentualne podważanie takiego dowodu i w konsekwencji samej decyzji, wymagałoby przedłożenia równoważnego dowodu, a więc opinii innego biegłego. Zauważono również, że tego rodzaju dowodu odwołujący się nie przedstawił; podobnie zresztą jak nie wykazał, że w dziedzinie problematyki postępowania posiada wiadomości specjalne. Zaprezentowane przez Kolegium stanowisko jest oczywiście błędne, zaś skutki jego przyjęcia spowodowały naruszenie przez Organ zasady dwuinstancyjności postępowania. SKO stwierdzając, że jedynie opinia innego biegłego bądź posiadanie przez stronę wiadomości specjalnych jest w stanie podważyć opinie, na której organ pierwszej instancji oparł swe rozstrzygnięcie nie wskazało regulacji, która pozwalałby stronie skutecznie obalać moc dowodową opinii biegłego wyłącznie określonymi środkami dowodowymi. SKO takiego unormowania nie mogło wskazać bowiem przepisy K.p.a. w zakresie oceny mocy dowodowej opinii biegłego, zostały oparte na zasadzie swobodnej oceny dowodów. Innymi słowy, przepisy K.p.a., a również przepisy u.P.w. nie wykluczają możliwości skutecznego podważania opinii biegłego przez stronę, która nie posiada wiadomości specjalnych czy opinii innego specjalisty z zakresu kształtowania stosunków wodnych. Dlatego wbrew twierdzeniom SKO, strona ma prawo podważać ustalenia biegłego zaś rzeczą organu jest do tych zarzutów się ustosunkować w sposób merytoryczny, do czego obliguje go art. 80 K.p.a. Wykonanie tego zadania ma umożliwić skontrolowanie przeprowadzonej przez organ oceny dowodu m.in. przez sąd administracyjny. Z całą pewnością, Kolegium nie powinno zbyć zarzutów odwołania kierowanych wobec opinii biegłego w taki sposób jak uczyniło to w niniejszej sprawie a więc stwierdzając, że nie mają one znaczenia skoro nie są poparte opinią innego specjalisty. Czyniąc tak, SKO zupełnie pominęło nie tylko art. 80 K.p.a., ale także przepis art. 79 § 2 K.p.a., mocą którego ustawodawca przyznał stronom prawo zadawania biegłym w toku postępowania pytań. SKO nie mogło zwolnić się od obowiązku udzielenia odpowiedzi na zarzuty sformułowane przez odwołującego się. Jeżeli organ nie chciał wkraczać w sferę merytoryczną opinii rzeczoznawcy, to winien był przed rozpatrzeniem odwołania sformułowane przez stronę zarzuty przedstawić biegłemu aby ten się do nich odniósł. W niniejszej sprawie, to biegły zachował się w sposób profesjonalny, skoro przewidział ewentualność wyjaśnienia wątpliwości, jaką mogła zrodzić jego ekspertyza. Reasumując, SKO nie ustosunkowując się merytorycznie do zarzutów skierowanych względem treści kluczowego dowodu w sprawie jakim jest opinia biegłego, dopuściło się naruszenia art. 7, 77, 80, 84 K.p.a. Konsekwencją zaniechania oceny opinii w kontekście zastrzeżeń zawartych w odwołaniu, jest naruszenie prawa strony postępowania administracyjnego do ponownego rozpoznania sprawy przez organ wyższej instancji – art. 15 K.p.a. Stwierdzone przez Sąd uchybienia przepisom postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ Organ odwoławczy nie odpowiedział w sposób wymagany przez prawo czy twierdzenia skarżącego o nieprawidłowościach w opinii biegłego zasługują na uwzględnienie. W tych okolicznościach, wydane przez SKO rozstrzygnięcie nie może przekonywać do ustalonego w jego treści wyniku sprawy, skoro nie wyjaśniono wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności dotyczących kluczowego w sprawie dowodu. Organ przy ponownym rozpoznaniu odwołania obowiązany będzie odnieść się w sposób merytoryczny do zarzutów strony, do czego będzie konieczne odniesienie się do jej zastrzeżeń zgłoszonych wobec opinii biegłego. SKO w celu wszechstronnego wyjaśnienia zasadności twierdzeń skarżącego może przekazać treść odwołania biegłemu aby specjalista mógł się do nich ustosunkować. Sąd wyjaśnia, że przeprowadzanie działań wyjaśniających w toku postępowania odwoławczego umożliwia Kolegium przepis art. 136 K.p.a. Przedstawione wyżej przyczyny zadecydowały o uchyleniu zaskarżonej do WSA decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.