II SA/Rz 623/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Ryszard Bryk /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant: st.sekr.sąd.B.Krztoń po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2004 r. Nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej M. K. koszty postępowania sądowego w kwocie 500 zł (pięćset złotych). II SA/Rz 623/04 U Z A S A D N I E N I E We wniosku z dnia [...].01.2004 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego– M. K. żądała stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1997 r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalnego z garażem oraz budynku gospodarczego na działce nr 2027 położonej w S. przy ulicy K., na obszarze oznaczonym w załączniku Nr 1 decyzji kolorem czerwonym i literami ABCD. Twierdziła, że jej wniosek w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji obejmował również działkę 2024, która była jej własnością i nie była obciążona żadną służebnością. Na rozszerzenie zakresu obszarowego projektowanej inwestycji o działkę nr 2024 nie wyrazili zgody właściciele nieruchomości sąsiednich tj. A. H. oraz Państwo U. i zarzucili, że działka nr 2024 jest obciążona służebnością drogi koniecznej na rzecz działek nr, nr 2028 i 2029. Organ uwzględnił ten zarzut i uznał, że działka 2024 stanowi "służebność drogi dojazdowej i powinna zachować swoją dotychczasową funkcję drogi dojazdowej bez możliwości jej zabudowy" i w związku z tym ograniczył warunki zabudowy tylko do działki nr 2027. Na skutek tego ograniczenia, wydane potem pozwolenie na budowę obejmowało tylko działkę nr 2027. Wyłączenie działki nr 2024 uniemożliwiło wnioskodawczyni wykonanie zjazdu do garażu w wybudowanym budynku mieszkalnym. W konkluzji wnioskodawczyni stwierdziła, że ograniczenie zabudowy tylko do działki 2027 była rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...].04.2004 r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1997 r., Nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. W motywach decyzji wyjaśniło, że istotnie kwestionowana przez wnioskodawczynię decyzja o warunkach zabudowy nie obejmowała w liniach rozgraniczających terenu projektowanej inwestycji działki nr 2024 i część działki nr 2027, bowiem wyłączony obszar przeznaczony był w Miejscowym Planie Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...] pod realizację tzw. "trasy podskarpowej", oznaczonej symbolem KD-1. W uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy z 1997 r. znajduje się zapis "Działka nr ewid. 2024 oznaczona na mapie jako ul. K. stanowiąca służebność drogi dojazdowej do działek nr 2028, 2029 powinna zachować swoją dotychczasową funkcję drogi dojazdowej bez możliwości jej zabudowy". Nazwa ul. K. wprowadzona została uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w S. Nr [...] z dnia [...].09.1977 r., stąd działka nr 2024 obr. 3 S. traktowana była jako droga publiczna, co znalazło swoje odzwierciedlenie w mapach geodezyjnych stanowiących materiały wyjściowe dla dokumentów planistycznych w zakresie planowania przestrzennego wiążących w dacie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zamierzonej inwestycji. Uchwałą nr [...] z dnia [...].06.1998 r. Rada Miejska w S. zniosła nazwę ulicy K., obejmującej działkę nr 2024 stanowiącą przecznice ul. W. i z datą wejścia w życie tej uchwały działka nr 2024 straciła status drogi publicznej. Wymieniona działka o pow. 288 m2 stanowi własność M. K. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawnego i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być wydana przez organ praworządnego państwa. Zgodnie z art. 46 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej inwestycji, decyzję taką można było wydać osobom nie będącym właścicielami i wieczystymi użytkownikami tego terenu i nie rodziła ona praw do terenu oraz nie naruszała prawa własności i uprawnień osób trzecich. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że w przedstawionym stanie faktycznym i prawnym, pomimo stwierdzonych nieprawidłowości decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1997 r. polegających na odniesieniu się do charakteru działki nr 2024 jako drogi dojazdowej w oparciu o służebności związane z zastrzeżeniem właścicieli sąsiednich działek, nie znaleziono podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, M. K. ponowiła żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1997 r., Nr [...] i m. innymi zarzuciła, iż wymieniona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. Przepis ten stanowił, że nie można było odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli planowana inwestycja nie była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Według Miejskiego Planu Ogólnego z 1994 roku, działka nr 2024 była położona w konturze zabudowy mieszkalno-usługowej, zatem nie było żadnej sprzeczności z prawem miejscowym. Powołała się również na decyzję Wojewody [...] z dnia [...].01.1996 r., Nr [...], który w jej uzasadnieniu stwierdził cytuję: "Jako użytek drogowy /dr/ o pow. 281 m2 wraz z innymi użytkami Ł IV – pow. 1659 m2 i B/R. IV b - pow. 442 m2 wchodziła w skład działki oznaczonej przed aktualizacją nr 10 o łącznej pow. 2382 m2 i wpisana była w pozycji rejestrowej nr 123 na M. K. c. K. Omyłkowo geodeta prowadzący aktualizację ewidencji wyłączył użytek drogowy z działki nr 10 i utworzył nową działkę nr 2024, którą wpisał na Urząd Miejski w pozycji drogi. Prawdopodobnie nastąpiło to na skutek sugestii, gdyż droga miała nadaną nazwę, a ponadto nie został zbadany stan prawny. Z porównania czyli synchronizacji nowej mapy ewidencyjnej i poprzedniej obowiązującej do 1989 r. z mapą katastralną jednoznacznie wynika, że działka 2024 odpowiada PGR 3707 i części PGR 252/1 i 251, które w zbiorze dokumentów nr 6026 wpisane są jako własność M. z P. K. Odjęcie prawa własności M. K. do powierzchni gruntu stanowiącej użytek drogowy w 1989 r. było zatem bezprawne i odbyło się bez jej wiedzy, gdyż jak ustalono nie złożyła ona podpisu w t.z.w. rejestrze przejściowym z okazania nowego stanu władania. Sprostowanie tego oczywistego błędu jest zatem uzasadnione". Przytoczone stwierdzenie potwierdził Prezydent Miasta [...] w swoim piśmie z dnia [...].01.1997 r., Nr [...], czyli na 13 dni przed wydaniem decyzji z 11.02.1997 r. Oznacza to, że Prezydent i Architekt Miejski w S. bardzo dokładnie znali stan prawny działki nr 2024. Ten stan był również znany sąsiadom, którzy wnieśli swoje uwagi do warunków zabudowy i byli stronami w tej sprawie. Zniesienie nazwy ulicy K. dopiero w 1998 r. było świadomym działaniem urzędników Urzędu Miasta, miało przynieść efekt przy ubieganiu się o zasiedzenie działki nr 2024. Wniosek o zasiedzenie został oddalony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...].06.2004 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 158 § 1 – utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...].04.2004 r., Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji powtórzyło argumentację z poprzedniej decyzji i podkreśliło, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1997 r. była wydana w oparciu o stan prawny, który obowiązywał w dacie jej wydania. Kolegium po ponownym przeanalizowaniu sprawy nie dopatrzyło się wyraźnej sprzeczności pomiędzy treścią decyzji, a treścią przepisów prawnych. W dacie wydania tej decyzji działka nr 2024 stanowiła ulicę K. /wcześniej ulica Z./ z której korzystali użytkownicy sąsiednich nieruchomości i wynika to z uchwały Miejskiej Rady Narodowej w S. Nr [...] z dnia [...].09.1977 r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, skarżąca M. K. nie wskazując kierunku weryfikacji zaskarżonej decyzji, ponowiła zarzut rażącego naruszenia art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i dodała, iż do tego zarzutu Kolegium nie ustosunkowało się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zgodnie z Miejscowym Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego Miasta [...], działka nr 2024 znajdowała się w konturze o symbolu E2.7a /MN/ - strefa mieszkaniowo-usługowa o niskiej intensywności zabudowy. W takiej sytuacji nie było podstaw do wyłączenia tej działki z terenu zabudowy. Stwierdziła także, że na nadanie nazwy działce nr 2024 i traktowanie jej jako ulicy, przedstawiciele Urzędu Miasta nie przedstawili żadnych dokumentów. We wniosku końcowym stwierdziła, że błędy popełnione przez poprzednie organy administracji nie tylko nie zostały sprostowane, ale w oparciu o te błędy została wydana decyzja, która po raz kolejny ogranicza jej prawo do władania jej nieruchomością. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i powtórzyło motywację zamieszczoną w swoich decyzjach. Uczestnik postępowania sądowego H. H. /następca prawny A. H./ wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wykazanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W piśmie procesowym z dnia 16.09.2004 r. /K. 30 akt sądowych/ - Gmina Miasto [...] wyjaśniła, że Rada Miejska w [...] podejmując uchwałę nr [...] z dnia [...].11.1994 r. zmieniła przeznaczenie dla całego terenu pomiędzy ulicą W., a S. /po stronie północnej/ i uwzględniła fakt znacznego zainwestowania budownictwa jednorodzinnego tego obszaru. Z punktu widzenia planistycznego, a także interesu społecznego /w tym interesu właścicieli innych działek określonych w planie symbolem E.2.7a MN/, niezbędne było pozostawienie funkcji dojazdowej do działek przeznaczonych w planie pod budownictwo jednorodzinne. Wydana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja z dnia [...].02.1997 r. uwzględniła tą właśnie sytuację, a zatem była w pełni zgodna z ustaleniami obowiązującego wtedy planu miejscowego. Natomiast ograniczenie dostępności do innych działek w tym obszarze należałoby uznać jako działanie sprzeczne z ustaleniami tego planu. Uczestniczki D. T. i Z. K. /następcy prawni J. K./ wniosły o uwzględnienie skargi. Pozostali uczestnicy M. U., M. U., K. H. i B. K., nie wypowiedziały się co do zasadności skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga M. K. jest zasadna z przyczyn uwzględnionych przez Sąd z urzędu. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/, art. 3 § 1 i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, nazwanej dalej skrótem p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne oceniają zaskarżone akty administracyjne pod względem zgodności z prawem procesowym i materialnym i przy tej kontroli nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli biorą także pod uwagę naruszenia prawa o jakich nie wspomniano w skardze. Celem postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ustalenie czy decyzja objęta takim postępowaniem jest dotknięta wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym stosuje się między innymi art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 28 k.p.a. Oznacza to jednocześnie, iż na organie właściwym do prowadzenia takiego postępowania ciąży obowiązek ustalenia jakie podmioty mają w takiej sprawie przymiot strony, lub inaczej interes prawny. Chodzi tu głownie o osoby, do których decyzja była skierowana, jak również o osoby, które mogą ponosić skutki związane z ewentualnym stwierdzeniem jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze /dalej jako Kolegium/ w zawiadomieniu z dnia [...].02.2004 r. o wszczęciu postępowania nadzwyczajnego wskazało, że stronami tego postępowania są: M. K. /wnioskodawczyni oraz M. i M. U., E. i J. B., A. H. i Gmina Miasto [...]. Wymienieni byli stronami w postępowaniu zwykłym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego M. i J. K. w postaci budowy budynku mieszkalnego z garażem oraz budynku gospodarczego na działkach nr ewid. 2024 i 2027, położonych w S. przy ulicy K. Postępowanie w zasygnalizowanej sprawie zakończyło się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].02.1997 r., Nr [...], która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Kolegium przyjęło, aczkolwiek bez uzasadnienia, że osoby, które uczestniczyły w postępowaniu zwykłym są również stronami przedmiotowego postępowania nadzwyczajnego. Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji obowiązany jest umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienia z dnia [...].02.2004 r. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie doręczono A. H. z adnotacją poczty zamieszczonej na kopercie i dowodzie doręczenia "adresat zmarł". Kolegium przeoczyło wskazaną informację i nie sprawdziło czy rzeczywiście zaistniało takie zdarzenie. Na skutek tego przeoczenia, wydane decyzje kierowano do A. H. A. H. zmarła w dniu 27.10.1998 r., czyli przed wszczęciem postępowania nadzwyczajnego /kserokopia odpisu skróconego aktu zgonu w/w, wystawionego przez Kierownika Urzędu Stanu Cywilnego w S., nr aktu zgonu [...] – K. 47 akt sądowych/. W postępowaniu sądowym zgłosili się jej następcy prawni H. H. i K. H. i przedłożyli wypis z rejestru gruntów, z którego wynika, że są współwłaścicielami w częściach ułamkowych działki nr 2029, która wcześniej była własnością A. H. Przed wszczęciem postępowania administracyjnego zmarli także: 1/ E. B. /zm. 21.11.1999 r./, 2/ J. B. /zm. 6.12.1995 r./, 3/ J. K. /zm. 22.08.2000 r./, /odpisy skrócone aktów zgonów K. 55-57 akt sądowych/. Następcy prawni A. H., E. i J. B. i J. K. nie brali udziału w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, nota bene organ nie podjął czynności zmierzających do ich ustalenia. Na marginesie należy nadmienić, że przesyłki kierowane do E. i J. B. były odbierane przez T. S. – siostrę /zawiadomienie o wszczęciu postępowania/, inne /decyzje/ nie były doręczone z adnotacją na dowodzie doręczenia "wobec odmowy przyjęcia pisma przez adresata złożyłem je w Urzędzie Pocztowym S.", lub z adnotacją "pod wskazanym adresem nikt nie mieszka". Wnioskodawczyni M. K., nie zawiadomiła organu o śmierci męża J. i potwierdziła odbiór przesyłek kierowanych do M. i J. K. W dniu [...].04.2004 r. wpłynęło do Kolegium pełnomocnictwo notarialne z dnia [...].06.1998 r., w którym M. K. umocowała swoją córkę D. T. i zięcia W. M. do zarządu i administracji całym jej majątkiem, a w związku z tym do reprezentowania jej w jak najszerszym zakresie przed sądami, organami administracji państwowej i samorządowej, instytucjami, urzędami skarbowymi – we wszystkich sprawach majątkowych, do odbioru z urzędów pocztowych wszelkiej adresowanej dla niej korespondencji, przesyłek i przekazów pieniężnych oraz do przedsiębrania wszelkich czynności jakie przy realizacji tego pełnomocnictwa okażą się konieczne. Art. 40 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Kolegium naruszyło wskazany przepis, bowiem decyzje /I i II instancji/ doręczono M. K., a nie ustanowionemu pełnomocnikowi. Pominięcie przez organ pełnomocnika stanowi wadę równoznaczną z pomięciem strony w postępowaniu administracyjnym /por. wyrok NSA z dnia 10.02.1987 r. – SA/Wr 875/86 – ONSA Nr 1/1987, poz. 13/. Przedstawione uchybienia procesowe naruszają art. 10 § 1 k.p.a. i stanowią podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i tym samym podstawę do kasacji zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...].04.2004 r., Nr [...] /art. 145 § 1 pkt 1 litera b, art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a./. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł po myśli art. 200 p.p.s.a. Sąd nie stosował art. 152 p.p.s.a., bowiem zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Kolegium uwzględni n/w wskazówki: - ustali i zapewni udział w sprawie następcom prawnym A. H., E. B., J. B. i J. K., - zapewni udział w sprawie pełnomocnikowi M. K., - ponownie rozważy czy decyzja z dnia [...].02.1997 r., Nr [...] dotknięta jest wadą o jakiej mowa w art. 156 § 1 k.p.a. i w związku z tym przeanalizuje jej treść i oceni na tle obowiązujących wówczas przepisów, przede wszystkim prawa miejscowego oraz ustosunkuje się do zgłoszonych przez strony zarzutów.