II SA/Rz 623/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk SO del. Elżbieta Mazur-Selwa /spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2014 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów do zmodernizowanego operatu ewidencji gruntów i budynków I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego W. D. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi W. D. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej WINGK) z [...] marca 2014 r. nr [...], o odrzuceniu zarzutów do danych ewidencyjnych. Organy obu instancji kierowały się następującymi okolicznościami prawnymi i faktycznymi: w latach 2008-2009 została przeprowadzona modernizacja ewidencji gruntów i budynków obrębu H., gmina [...]. A. Sp. z o.o. zawiadomiła W. D. o ustaleniu granic m.in. działki nr 1121 w dniu 18 marca 2009 r. z działką nr 1086/1 (droga powiatowa) – Powiatowego Zarządu Dróg. W. D., Powiatowy Zarząd Dróg nie stawili się na gruncie. Granica działki nr 1121 z działką nr 1086/1 została przyjęta na podstawie operatu pomiarowego z 1997 r. W. D. w dniu 27 lipca 2009 r. zgłosił uwagi do projektu modernizacji ewidencji gruntów i budynków do działki nr 1121 o pow. 0,68 ha, w których żąda wykazania na mapie jej granic zgodnie z mapą ewidencyjną w skali 1:2880 i KW [...]. Treść zgłoszonych uwag i sposób ich rozpatrzenia zostały odnotowane w protokole. Zgłoszone uwagi zostały odrzucone przez organ pismem z 7 grudnia 2009 r. W Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia 25 listopada 2009 r. Nr 90, poz. [...] i Obwieszczeniu Wojewody [...] z dnia 8 grudnia 2011 r. o sprostowaniu błędów (Dz. Urz. Nr 193, poz. 3266) ukazała się informacja Starosty [...], że projekt operatu opisowo-kartograficznego modernizacji ewidencji gruntów i budynków obrębu H. stał się operatem ewidencji gruntów i budynków. W informacji tej znalazło się pouczenie o prawie składnia zarzutów do tych danych. W wyznaczonym terminie tj. w dniu 22 grudnia 2009 r. zarzuty do danych w operacie złożył W. D., żądając pozostawienia granic i powierzchni działki nr 1121 zgodnej z dotychczasową ewidencją założoną na katastrze tj. mapie ewidencyjnej w skali 1:2880 i KW [...] oraz, że granice w projekcie modernizacji wykazano niegodnie z ustaleniami granic podczas rozgraniczenia z działka nr 1120 (tj. po podziale 1120/1 i 1120/2), dokonanych w 1991 r. Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2012 r., nr [...], odrzucił zarzuty wniesione w dniu 22 grudnia 2009 r. przez W. D. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu H., jednostka ewidencyjna [...], obejmującym działkę nr 1121 o pow. 0,68 ha. WINGiK po rozpatrzeniu odwołania W. D. decyzją z [...] sierpnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Starosta [...] decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], odrzucił zarzuty wniesione w dniu 22 grudnia 2009 r. przez W. D. do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu H., jednostka ewidencyjna [...], obejmującym działkę nr 1121 o pow. 0,68 ha. WINGiK po rozpatrzeniu odwołania W. D., Ł. P. oraz J. P. decyzją z [...] grudnia 2012 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z [...] października 2012 r. w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z [...] grudnia 2013 r., nr [...], odrzucił zarzuty wniesione do danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków ujawnionych w operacie opisowo-kartograficznym obrębu H., jednostka ewidencyjna [...], obejmującym działkę nr 1121 o pow. 0,68 ha. W uzasadnieniu wskazano, że wszystkie dokumenty zgromadzone w sprawie potwierdzają, że na opracowanej w 1969 r. mapie ewidencyjnej błędnie został wykazany przebieg granicy działka nr 1121 z drogą powiatową (dz. 1086/1). Elementem spornym w całej sprawie jest mapa ewidencyjna gruntów, na której stwierdzono brak skartowanego szkicu pomiaru z 1969 r. Sama mapa katastralna w skali 1:2880 jako opracowanie kartograficzne, nie może stanowić materiału dowodowego skoro wszystkie zebrane materiały wyjściowe tego nie potwierdzają. Organ odwoławczy powołał się na wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. I OSK 719/07 z którego wynika, że organy orzekające w sprawie z zakresu ewidencji gruntów nie są właściwe do ustalenia i rozstrzygania jakichkolwiek kwestii związanych z własnością. Nie wyklucza to możliwości usuwania (prostowania) błędnych wpisów ww. ewidencji gruntów jako realizację normatywnego obowiązku organu utrzymania operatu ewidencji gruntów i budynków w aktualności, ale zawsze musi mieć to oparcie w dokumentacji geodezyjnej, a nie wynikać z przekonania stron, co też uczyniono. Reasumując stwierdzono, że stan uwidoczniony na aktualnej mapie (po modernizacji) jest zgodny ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli W. D., J. P. oraz Ł. P., nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem. Decyzją z [...] marca 2014 r. nr [...], WINGK utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty z [...] grudnia 2013 r. W uzasadnieniu podniesiono, że zarzuty W. D. złożone do danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu H. dotyczące wykazania działki nr 1121 zgodnie ze stanem wynikającym z mapy katastralnej w skali 1:2880 są nie zasadne wobec zdarzeń geodezyjnych obarczonych błędnym wykazaniem granic ww. działki podczas założenie ewidencji gruntów. Ponadto z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji Starosty z [...] grudnia 2013 r. wynika, że Zarząd Powiatu [...] wystąpił z wnioskiem do Wójta Gminy [...] o przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego działki nr 1086/1 z działkami nr 457, 458/1, 458/2, 459, 460, 1092, 1119, 1123, 1120/1 i 1121. Stosowne opracowanie geodezyjne może stanowić podstawę do zmian w operacie ewidencyjnym w zakresie powierzchni i przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości. W. D. złożył skargę na decyzję WINGK z [...] marca 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji i skierowanie do przeprowadzenia postępowania w całości i rozpatrzenia w całości przez organ II instancji. Nie konkretyzując zarzutów skarżący wskazał, że działania Starosty naruszają prawo są oczywiste i wynikają z jego uwag i zarzutów. W jego ocenie sprawę powinien prowadzić organ stopnia wyższego w jednym postępowaniu. Wskazał, że jego zarzuty dotyczą przede wszystkim granicy północnej jego działki nr 1121, która jest zarazem granicą południową działki nr 1086/1, a nie drogi na gruntach. Nie było i nie ma żadnego błędu na mapie sprzed modernizacji ewidencji gruntów w latach 2008-2009, a przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego w 1968 r. (a nie 1969), obowiązujące od 1968 r., uzupełnionej mapami podziału działki (obok) nr 1120. Skarżący zarzucił, że podpis na protokole władania z datą 4 lipca 1997 r. wyłudzono lub podrobiono. Nie powiadomiono go i nie był na gruncie podczas pomiarów mapy zasadniczej. W odpowiedzi na skargę WINGK wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Skarga jest uzasadniona. Podstawą odrzucenia zarzutów W. D. do danych ewidencyjnych działki 1121 wykazanych w zmodernizowanym operacie gruntów i budynków wsi H. było stwierdzenie przez orzekające w sprawie organy, że stanowiąca jego własność działka 1121 poł. w H. ma granice i także powierzchnię jak przyjęto w toku przeprowadzonej modernizacji. Ustalenie to zdaniem Sądu nie znajduje uzasadnienia w zebranym w sprawie materiale dowodowym. Podczas modernizacji zmieniono wynikającą z wpisów w dotychczasowej ewidencji północną granicę dz. 1121 z oz. 1086/1 stanowiącą drogę oraz jej powierzchnię na niekorzyść dz. 1121. Organy zabieg ten uzasadniły istnieniem oczywistego błędu w zasobie ewidencyjnym. WINGiK w kontrolowanej decyzji stwierdził, "że ewidencja gruntów wsi H. została założona w 1969 r. Dokonano wówczas pomiaru bezpośrednio granic działek na gruncie i pomiarem tym została objęta działka nr 1121 oraz droga publiczna stanowiąca wówczas działkę ewidencyjną nr 1086 czego dowodem jest szkic polowy nr 1 (karta akt sprawy nr 68). Jak wynika z przeprowadzonego postępowania wyjaśniająco dowodowego podczas opracowania mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 na pierworysie tej mapy nie został skartowany punkt poligonowy nr 4 w związku z czym nie zostały wskazane dane pomiarowe ze szkicu polowego nr 1, pomierzone na bokach poligonowych 3-4 i 4-5. Zatem podczas opracowania mapy ewidencyjnej w skali 1:2880 został popełniony oczywisty błąd kreślarski w wyniku którego błędnie został wskazany przebieg granicy między innymi działki nr 1121 z drogą publiczną. Błąd ten miał również wpływ na obliczoną wówczas metodą graficzną powierzchnię działki nr 1121 wynoszącą 0,81ha. W tym miejscu należy zauważyć, że w zasobie Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej [...] zalega opracowana w 1931 r. mapa podziałowa wraz z wykazem zmian gruntowych sporządzona przez mierniczego przysięgłego W. H., zgodnie z którą powierzchnia wydzielonej wówczas do sprzedaży parceli gruntowej nr 374/2 odpowiadającej obecnej działce nr 1211 wynosiła 0,7242 ha". Jednocześnie opisując stanowiska stron organ II instancji stwierdził istnienie sporu granicznego co do przebiegu granicy pomiędzy dz. 1121 i dz. 1086/1. Oceniając powyższe organ przyjął, że wobec istniejących nieprawidłowości związanych z wykazaniem w operacie ewidencyjnym przebiegu granic działki nr 1121 z działką nr 1086/1 zasadnym jest wykazanie na ewidencyjnej mapie numerycznej stanu ewidencyjnego tych działek z wykorzystaniem materiałów geodezyjnych stanowiących zasób Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej [...]. Dopuszczalne jest prostowanie oczywistych błędów w postępowaniu modernizacyjnym. Ich oczywistość nie może budzić jednak najmniejszych wątpliwości. Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy jest niekompletny. Brak w nim przede wszystkim mapy z synchronizacją katastralną dla działki 1121 i dz. 1086. Synchronizacja ta pozwoliłaby na możliwość oceny argumentacji organów, które na uzasadnienie swoich twierdzeń odwołują się do mapy z 1931 r. z zawartą nań parcelą gruntową 374/2. Nie wiadomo jednak z całą pewnością z jakich parcel gruntowych powstała dz. 1121 i czy ewentualnie tylko z parceli 374/2. Stwierdzenie zawarte w d. II instancji, iż parcela 374/2 odpowiada obecnej dz. 1121 nie znajduje odzwierciedlenia w dokumentach sprawy. Na temat synchronizacji katastralnej dz. 1086 organy milczą. Pewne jest nadto, że mapa ewidencyjna w skali 1:2880 (z założenia ewidencji) wykazywała działkę 1121 w granicach i o powierzchni sprzed modernizacji. Opisany szczegółowo błąd przy jej rysowaniu zdaniem organów przełożył się jednak na treść tytułu własności ojca skarżącego (k. 70), w którym opisano dz. 1121 o pow. 0,81ha. Wątpliwe jest prostowanie "oczywistego błędu", który jest zgodny z treścią decyzji administracyjnej i mapą ewidencyjną z daty jej wydania. Powstaje nadto w związku z tym pytanie o przebieg granic i powierzchnię drogi stanowiącej dz. 1086 ujawnionej na omawianej mapie. Organy powinny były ustalić gdzie w takim razie była wykreślona w momencie zakładania ewidencji – zaistnienia błędu – dz. 1086. Brak jest w aktach i w ustaleniach organów informacji o dacie podziału dz. 1086, jaką mapą to uczyniono i jak wykreślono przebieg granic dz. 1086/1 z dz. 1121. Opisany błąd geodezyjny nie był taki oczywisty, skoro jego wykrycie i usunięcie samo przez się nie rozwiązywało kwestii przebiegu północnej granicy działki nr 1121. Granicę tą organy wykreśliły nie na podstawie szkicu polowego z 1969 czy mapy katastralnej z 1931 ale (także?) na podstawie protokołu granicznego z 1997 r. (k. 97 akt instancji). Należy podkreślić, że protokół graniczny z 1997 r. nie był formą zakończenia postępowania rozgraniczeniowego. W świetle aktualnej i ówczesnej (1997 r.) treści art. 33 ustawy prawa geodezyjnego i kartograficznego z dnia 17 maja 1989 (Dz.U. 2010, 1287, j.t. ze zm.) nawet protokoły graniczne sporządzone w toku postępowania rozgraniczeniowego służą jedynie utrwaleniu czynności faktycznych oznaczenia przebiegu granic nieruchomości w terenie przez geodetę. Z akt nie wynika, aby protokół z 1997 r. był sporządzony w toku postępowania rozgraniczeniowego i miał na celu ustalenie granic nieruchomości. Jak wynika z jego tytułu miał on na celu ustalenie granic stanu władania H. (k. 97 akt I inst.). Potraktowanie więc tego dokumentu jako wiążącego w zakresie przebiegu granic nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej. Powyższe prowadzi do wniosku, iż postępowanie w sprawie przeprowadzone było z naruszeniem art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Opisana wadliwość, niekompletność ustaleń dotyczyła istotnych w sprawie okoliczności rzutujących na treść decyzji. Reasumując, wobec nieustalenia prawidłowo stanu faktycznego sprawy wypowiadanie się przez Sąd wiążąco na temat prawidłowości czy też wadliwości subsumcji przez organy prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego byłoby przedwczesne. Zdaniem Sądu istotny jest również fakt, iż organ II instancji z powołaniem się na § 44 pkt 2, § 82 ust. 1 i § 46 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r. (Dz.U. z 2001 r., nr 38 poz. 454 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 30.12.2013 r. orzekał w dniu 10.03.2014 r. Z dniem 31.12.2013 r. weszła w życie modernizacja omawianego rozporządzenia dokonana rozporządzeniem Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 29 listopada 2013 r. zmieniająca rozporządzenie w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Zmieniła ona w istotny sposób zwłaszcza treść § 82 ust. 1 rozporządzenia. W poprzednim brzmieniu przewidywał on, że: "1. Przy wykonywaniu kompleksowej modernizacji ewidencji, założonej przed wejściem w życie rozporządzenia, do sporządzenia numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych wykorzystuje się istniejące materiały i dane państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, nawet jeżeli nie spełniają one wymagań obowiązujących standardów technicznych. 2. Ustalenia granic i pomiaru punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych dokonuje się w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji, jeżeli: 1) brak jest danych określających przebieg granic działek ewidencyjnych, 2) na podstawie istniejących materiałów, uzupełnionych pomiarem ograniczonej liczby punktów granicznych zidentyfikowanych w terenie i na mapie, nie można określić położenia tych punktów z dokładnością większą niż: a) 3,0 m względem najbliższych elementów szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej - w obrębach wiejskich, b) 0,60 m względem najbliższych elementów szczegółowej poziomej osnowy geodezyjnej - w obrębach miejskich. 3. W uzasadnionych technicznie przypadkach, na wniosek właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, Główny Geodeta Kraju może wyrazić zgodę na zmniejszenie dokładności, o których mowa w ust. 2 pkt 2. 4. W przypadku gdy dane ewidencyjne, określające położenie punktów załamania linii granicznych działek ewidencyjnych, przyjęte w trakcie kompleksowej modernizacji ewidencji, nie spełniają wymagań obowiązujących standardów technicznych, w zmodernizowanej ewidencji pola powierzchni działek ewidencyjnych przyjmuje się na podstawie ewidencji dotychczasowej. 5. Na odcinkach wybrzeża morskiego, dla których nie ustalono linii podstawowej morza terytorialnego, tymczasowo jako granicę obrębów i działek ewidencyjnych przyjmuje się linię brzegową morza według stanu przedstawionego na mapach wielkoskalowych przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego." Jego aktualne brzmienie jest następujące: "1. Przy przeprowadzaniu modernizacji ewidencji, której jednym z celów jest konwersja mapy ewidencyjnej prowadzonej w postaci nieelektronicznej do postaci elektronicznej, w przypadku braku możliwości określenia położenia punktów granicznych w sposób, o którym mowa w § 61 ust. 1, numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych dokonuje się za pomocą punktów granicznych, których położenie względem osnowy geodezyjnej 1 klasy wyznaczone zostanie na podstawie istniejących materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z błędami średnimi nieprzekraczającymi: 1) 3,0 m - w przypadku gdy punkty graniczne należą do działek ewidencyjnych obejmujących grunty położone na obszarach wiejskich poza zwartą zabudową, 2) 0,60 m - w przypadku gdy punkty graniczne należą do działek ewidencyjnych położonych na obszarach miast oraz obejmujących grunty zwartej zabudowy na obszarach wiejskich. 2. W uzasadnionych technicznie przypadkach, na wniosek właściwego wojewódzkiego inspektora nadzoru geodezyjnego i kartograficznego, Główny Geodeta Kraju może wyrazić zgodę na zwiększenie wartości błędu średniego, o którym mowa w ust. 1. 3. Dane, określające położenie punktów granicznych z błędem średnim większym niż 0,30 m względem osnowy geodezyjnej 1 klasy, które użyte zostały do numerycznego opisu granic działek ewidencyjnych, zastępuje się, zgodnie z zasadami określonymi w § 45-47 lub w procesie modernizacji ewidencji, dostępnymi dla organu danymi dokładniejszymi, nawet jeżeli te nowe dokładniejsze dane nadal określają położenie punktów granicznych z błędem średnim większym niż 0,30 m, a brak jest możliwości określenia położenia tych punktów granicznych z błędem średnim nieprzekraczającym 0,30 m." Zmieniły się wiec kryteria ustalania granic w postępowaniu modernizacyjnym. Organ winien był się do tej kwestii odnieść czego nie uczynił co przesądza o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.