II SA/Rz 623/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Marcin Kamiński AWSA Karina Gniewek - Berezowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 8 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania - skargę oddala - Przedmiotem skargi M.P. (dalej jako: "skarżący") jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] (dalej jako: "organ odwoławczy" lub "KWP") z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w [...] (dalej jako: "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania w części dotyczącej wypłaty zaległych odsetek od należności niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, które wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...], organ I instancji, działając na podstawie art. 66 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: "K.p.a.") orzekł o zwrocie podania skarżącego w części dotyczącej wypłaty zaległych odsetek od należności w przedmiocie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy (i dodatkowy). W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji podał, że pismem z dnia 16 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do organu odwoławczego z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wraz z należnymi odsetkami ustawowymi. Organ I instancji uznał, że nie jest organem właściwym w sprawach dotyczących odsetek przysługujących od należności, o które skarżący zwrócił się w swoim podaniu. Wskazał, że właściwym do rozpoznania powyższej sprawy jest sąd rejonowy i do niego strona powinna zwrócić się z powództwem. Wobec powyższego organ orzekł o zwrocie podania na podstawie art. 66 § 1 i 3 K.p.a. Skarżący w jednym piśmie procesowym odwołał się od decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy oraz od ww. postanowienia. Wniósł o uchylenie ww. postanowienia i orzeczenie co do istoty sprawy. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r., organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 K.p.a. oraz art. 6a ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. poz. 360), utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie organ Policji nie jest właściwy do rozpatrzenia podania w sprawie wypłaty zaległych odsetek, wskutek braku przepisu materialnego pozwalającego organowi na wszczęcie i prowadzenie postępowania oraz merytoryczne orzekanie w przedmiocie żądania wypłaty odsetek ustawowych. Organ wskazał, że ustawa o Policji nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę do żądania wypłaty ustawowych odsetek od niewypłaconego w terminie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy. Zdaniem organu brak przepisu na gruncie ustawy o Policji, jak również K.p.a., który mógłby stanowić podstawę do orzekania w tej kwestii powoduje, że przedmiotowe żądanie nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Natomiast dochodzenie omawianych roszczeń możliwe jest na drodze procedury cywilnoprawnej. W ustawowym terminie skarżący zaskarżył ww. postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. W skardze sformułował zarzuty dotyczące decyzji organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] wydanych w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, nie przytaczając konkretnych zarzutów odnoszących się do zaskarżonego postanowienia. Wniósł o uchylenie wydanych decyzji oraz postanowień i zobowiązanie organu do dokonania czynności wypłaty wyrównania w określonym terminie wraz z ustawowymi odsetkami. Skarżący zarzucił organom naruszenie art. 190 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 115a ustawy o Policji, w zakresie związanym z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, a przez to pozbawienie należnych z mocy prawa świadczeń w postaci właściwej wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Ponadto zarzucił organom działanie, które uniemożliwiło mu realizację gwarantowanego w art. 66 ust. 2 Konstytucji RP prawa funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego w formie ekwiwalentu z tytułu jego niewykorzystania, pod pretekstem konieczności stosowania ustawy o szczególnych rozwiązaniach z pominięciem wyroku Trybunału. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że jego wniosek pozostawał w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Wskazał, że zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP - orzeczenia TK są ostateczne i mają charakter powszechny. Tymczasem po prawie dwóch latach zapowiedzi o konieczności ustawowego uregulowania kwestii będącej przedmiotem wniosku, ponownie wpisano do ustawy, że w okresie pomiędzy 19 października 2001 r. i 5 listopada 2018 r. nadal będzie obowiązywał zapis, który Trybunał uznał za niekonstytucyjny. Skarżący wskazał na jednolitą linię orzeczniczą sądów administracyjnych, które jednoznacznie stwierdzają, że realizacja wniosku o wyrównanie ekwiwalentu powinna następować zarówno w warunkach zaniechania ustawodawczego (które trwało prawie dwa lata), jak i w obecnej sytuacji, tj. próby "zniesienia" wyroku TK ustawą zwykłą. Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczył liczne wyroki sądów, w tym m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 września 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 614/20 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Olsztynie z dnia 11 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Ol 364/19. Skarżący podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, że przepis uznany przez Trybunał za niekonstytucyjny ma taki charakter od samego początku, tj. od dnia jego wejścia w życie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszonym na podstawie art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Po rozpoznaniu sprawy we wcześniej przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w tej sprawie było postanowienie, którym KWP utrzymał w mocy postanowienie KPP, którym organ I instancji zwrócił podanie skarżącego w części dotyczącej żądania odsetek od niewypłaconego w terminie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zgodnie z art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Kwestia właściwości do rozpoznania roszczenia o odsetki od podobnych należności – bo takich jak dodatkowe wynagrodzenie za wykonanie przez funkcjonariusza służby więziennej zleconych zadań wykraczających poza obowiązki służbowe była przedmiotem kontrowersji, które rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Siedmiu Sędziów w uchwale z dnia 5 marca 2001 r., sygn. akt OPS 17/00 stwierdzając, że taka sprawa nie jest sprawą administracyjną, której rozpoznanie należy do właściwości organów administracji publicznej (LEX nr 151413). Analiza przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 360) pozwala na stwierdzenie, że nie ma w niej uregulowań pozwalających na podważenie stanowiska organów, że roszczenie o odsetki od należnego policjantowi ekwiwalentu na niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy jest roszczeniem cywilnym, którego zasadność w razie sporu jest rozstrzygana w postępowaniu przed sądem powszechnym. Dodać należy, że również Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 25 stycznia 1995 r., sygn. akt 14/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 19) jeszcze przed wejściem w życie aktualnie obowiązujące Konstytucji RP uznał, że niewypłacenie uposażenia funkcjonariuszowi Policji stanowi opóźnienie ze spełnieniem świadczenia pieniężnego uzasadniające żądanie odsetek przed sądem powszechnym. Także w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99, OTK ZU 2000 Nr 5 Trybunał orzekł, że art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego, rozumiany w ten sposób, że w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej" nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Trybunał stwierdził tam wyraźnie, że ww pojęcie obejmuje także roszczenia odnoszące się do odsetek od należnych a niewypłaconych w terminie świadczeń. Jak podkreślono, zgodnie z art. 177 Konstytucji wymiar sprawiedliwości w Polsce sprawują sądy powszechne we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Natomiast zgodnie art. 184 Konstytucji Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, jedynie kontrolę działalności administracji publicznej. Można więc sądzić, iż z woli ustrojodawcy to właśnie na rzecz sądów powszechnych w razie wątpliwości przemawia domniemanie właściwości w omawianych sprawach /Winczorek P., Komentarz do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Wyd. Liber, Warszawa 2000 r., str. 231 i 239-249; W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, Komentarz, Zakamycze 1998 r., str. 75, 187 i 196-197 oraz J. Boć /red./, Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 r., Wrocław 1998 r., str. 139 i nast./. Według Trybunału nie ma żadnych racji, które - przy wyborze pomiędzy rezultatami wykładni językowo dopuszczalnymi - przemawiałyby za wyłączeniem lub ograniczeniem rzeczywistego prawa do sądu. Wręcz przeciwnie, założeniem państwa prawnego jest prawo do sądu. Wykładnia obowiązującego prawa musi zawsze dawać możliwie najpełniejszy wyraz temu założeniu. Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. uznał, że aby zapobiec wyprowadzaniu w drodze wykładni z treści art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego normy o charakterze niekonstytucyjnym, należy wyeliminować nieprawidłowości pojawiające się w tym zakresie w orzecznictwie. Trybunał z całą stanowczością podkreślił, że art. 1 Kpc rozumiany w ten sposób, iż w zakresie pojęcia "sprawy cywilnej", nie mogą się mieścić roszczenia dotyczące zobowiązań pieniężnych, których źródło stanowi decyzja administracyjna, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z powyższych wywodów wynika zatem, że do rozpoznania sprawy o odsetki od ekwiwalentu za niewykorzystany urlop funkcjonariusza Policji w oparciu o art. 115 a ustawy o Policji właściwe są sądy powszechne. To zaś oznacza, że do rozpoznania sprawy o odsetki od tych należności nie są właściwe organy administracji publicznej, albowiem do rozpoznania takiej sprawy w drodze administracyjnej – w razie sporu dotyczącego zasadności tego roszczenia - brak jest podstawy prawnej. Jak wyżej wskazano analiza przepisów ustawy o Policji nie daje podstaw do sformułowania innych poglądów w odniesieniu do roszczenia o odsetki na podstawie art. 481 Kodeksu cywilnego za opóźnienie w zapłacie policjantowi ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W takiej sytuacji organ, zgodnie z art. 66 § 1 k.p.a. rozpatrzył decyzją sprawę w zakresie żądania wypłaty samego ekwiwalentu a zwrócił podanie w zakresie odsetek za opóźnienie w zapłacie tej należności. Sąd podziela to stanowisko i nie widzi podstaw do zakwestionowania legalności wydanych przez organy obydwu instancji postanowień w tym przedmiocie. Dlatego skargę należało oddalić jako bezzasadną na podstawie art. 151 P.p.s.a.