II SA/Rz 624/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak WSA Zbigniew Czarnik Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi D. i R. R. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót przy budowie drogi dojazdowej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r. nr [...]; II. uchyla decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...]; III. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Przedmiotem skargi jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2007 r., Nr [...], wstrzymujące roboty budowlane prowadzone przy budowie drogi dojazdowej na działkach o nr ewid. 395 i 396, położonych w miejscowości B., będących własnością Z. P., na podstawie zgłoszenia, z naruszeniem art. 30 ust. 1. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że po interwencji mieszkańców miejscowości B. w sprawie prowadzenia robót budowlanych przy budowie drogi dojazdowej na działkach o nr ewid. 395 i 396 w B., w dniu 13 października 2004 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę w terenie. W trakcie kontroli stwierdzono, że na w/w działkach Z. P. wykonuje utwardzenie gruntu w pasie o szerokości 3,60 m z poszerzeniem do około 8 m od strony drogi wojewódzkiej B. – S. i długości około 80 m. Zgodnie z protokołem, utwardzenie polegało na ułożeniu i zagęszczeniu żwiru oraz tłucznia z nawierzchnią asfaltową posypaną drobnym kamykiem. Ustalono również, że roboty były wykonywane na podstawie zgłoszenia wniesionego do Starostwa Powiatowego w dniu 29 lipca 2003 r., obejmującego budowę budynku gospodarczego na sprzęt rolniczy oraz utwardzenie placu powyższych działek. Stwierdzono również, że w części działki od strony drogi wojewódzkiej odkryty został gazociąg, który wymaga zabezpieczenia w sposób uzgodniony z Rozdzielnią Gazu w S. Wobec powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] października 2004 r., Nr [...], wstrzymał roboty budowlane związane z utwardzeniem części działek nr ewid. 395 i 396 położonych w B. jako prowadzonych w sposób odbiegający od warunków zawartych w zgłoszeniu. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r., Nr [...]. Równocześnie organ odwoławczy wstrzymał roboty budowlane przy budowie drogi dojazdowej na działkach nr ewid. 395 i 396 położonych w B. jako prowadzone z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Ustalił bowiem, że prowadzone roboty wykraczają poza zakres robót budowlanych o jakich mowa w art. 29 ust. 2 prawa budowlanego, tj. robót budowlanych określanych jako "utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych", niezbędne dla potrzeb użytkowania i prawidłowego funkcjonowania obiektu na danej działce. Stwierdził, że inwestor prowadzi roboty budowlane związane z budową drogi dojazdowej, prowadzącej od drogi wojewódzkiej do drogi gminnej nr [...], do obiektu budowlanego usytuowanego na innej działce. Wyrokiem z dnia 22 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Rz 58/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na powyższe postanowienie. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nakazał Z. P. sporządzenie i przedłożenie w terminie do dnia 30 czerwca 2006 r. opracowania, przez osobę posiadająca odpowiednie kwalifikacje i należącej do izby zawodowej, dokumentacji projektowej drogi dojazdowej, z uwzględnieniem przewidywanego obciążenia oraz z zachowaniem odpowiednich odległości od granicy działki oraz istniejących zabudowań a także uzgodnienie lokalizacji drogi w Powiatowym Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w S. Kolejną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydaną również na podstawie art. 51 ust. 1 pkt ustawy Prawo budowlane nakazał Z. P. wykonanie odwodnienia istniejącej drogi dojazdowej na działkach nr 395 i 396 poprzez ułożenie korytek o szerokości 60 cm. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając z urzędu stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2006 r., wskazując, że zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 prawa budowlanego na inwestora powinny być nałożone określone czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, ekspertyz czy ocen. Decyzją zaś z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r., Nr [...]. W uzasadnieniu tej decyzji przytaczając treść art. 50 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wskazał, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych traci ważność, jeśli w terminie dwóch miesięcy od dnia doręczenia postanowienia organ nie wyda decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 lub 50 a pkt 2. Idąc tym tokiem organ wskazał, że skoro we wskazanym terminie nie została wydana decyzja, postanowienie o wstrzymaniu wykonania straciło ważność, a decyzja zobowiązująca inwestora do dokonania określonych czynności, wydana po upływie wskazanego terminu, jest niezgodna z prawem i jako tak podlega uchyleniu. Konsekwencją przyjętego przez organ odwoławczy stanowiska było ponowne wydanie, przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] marca 2007 r. postanowienia Nr [...] wstrzymującego roboty budowlane prowadzone przy budowie drogi dojazdowej na działkach nr 395 i 396 w miejscowości B. prowadzonych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. W zażaleniu na to postanowienie D. i R. R., E. i W. H. ora E. i T. K. zarzucili obrazę przepisu 50 ust 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie , że ustalony stan faktyczny wyczerpuje przesłanki wykonania robót budowlanych przy drodze dojazdowej na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a także naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej polegające na ponownym wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, opartego na tych samych przesłankach co poprzednie rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu podnieśli, że organ nie uzasadnił swojego stanowiska, w którym przyjął, że roboty budowlane podjęte przy budowie drogi dojazdowej są robotami innymi niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49 b ust. 1 Prawa budowlanego a ich legalność należy rozstrzygać w oparciu o art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego jako robót prowadzonych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 tej ustawy. Wskazali, że inwestor dokonał zgłoszenia wykonania utwardzenia terenu, podczas gdy prowadzone przez niego roboty w rzeczywistości zmierzają do budowy drogi dojazdowej. Powołali się przy tym na uchwałę NSA z dnia 20 października 1997 r., OIPS 3/97, ONSA 1998/1/3, zgodnie z którą roboty budowlane określone w art. 50 prawa budowlanego odnoszą się do takich robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę ani zgłoszenia lub wymagają pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale które nie są budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, a jedynie robotami budowlanymi np. remontem obiektu czy przebudowy oraz do robót budowlanych, które co prawda są budowami i zostały zgłoszone, jednak ich zgłoszenia zostało dokonane wadliwie. Podnieśli również, że działanie inwestora świadomie zostało nakierowane na ukrycie rzeczywistego celu jakim była od samego początku budowa drogi, w związku z czym powinien mieć, w takiej sytuacji, zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Wprawdzie jak przyznają do kwietnia 2005 r. nie było sprecyzowanej wykładni czy budowa drogi wymaga pozwolenia na budowę, ale obecnie kwestię tą rozstrzygnięto w orzecznictwie NSA, zgodnie z którym każda droga nie tylko publiczna jest obiektem budowlanym, a dokładnie budową – na co powołują wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., OSK 1400/04. Powyższych zarzutów nie podzielił Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, który wspomnianym na wstępie postanowieniem utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Organ ten w szczególności wskazał, że postanowienie organu I instancji jest konsekwencją stanowiska zajętego przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2004 r., w którym organ jednoznacznie stwierdził, że prowadzone roboty budowlane wykraczają poza zakres robót budowlanych, o jakich mowa w art. 29 ust. 2 prawa budowlanego, określonych jako utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych, niezbędne dla potrzeb użytkowania i prawidłowego funkcjonowania obiektu na danej działce i związane są z budową drogi dojazdowej, prowadzącej od drogi wojewódzkiej do drogi gminnej nr [...], do obiektu usytuowanego na innej działce. Odnosząc się do zarzutu powagi rzeczy osądzonej organ wskazał, że wobec bezskutecznego upływu terminu dwóch miesięcy do wydania decyzji na podstawie art. 50 a lub 51 ust. 1 Prawa budowlanego, wcześniej wydane postanowienie o wstrzymaniu wykonania robot budowlanych wygasło, w związku z czym ponowne wydanie postanowienia o wstrzymaniu, pomimo braku zmiany stanu faktycznego, należy uznać za uzasadnione. Na powyższe postanowienie D. i R. R., E. i W. H. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zarzucając obrazę art. 50 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, art. 48, a także art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego, polegającą na błędnym przyjęciu, że ustalony stan faktyczny wyczerpuje przesłanki wykonania robót budowlanych przy drodze dojazdowej na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego. Zarzucili organowi brak ścisłości, wskazując, że w postanowieniu raz jest mowa o tym, że roboty budowlane zdecydowanie wykraczają poza zakres robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego innym razem, że inwestor prowadzi roboty budowlane związane z budową drogi dojazdowej, podczas gdy roboty budowlane i budowa to różne pojęcia. Zdaniem skarżących WINB utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie "przesądza niejako o kwalifikacji samowoli budowlanej jako nadającej się do legalności mimo braku decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o warunkach zabudowy terenu". W ich ocenie budowa drogi dojazdowej prowadzona jest bez żadnych dokumentów i jej legalizacji powinna być prowadzona w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego i na jego podstawie powinna być wstrzymana budowa drogi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismem z dnia 7 stycznia 2008 r., złożonym w ślad za skargą, D. i R. R., poddali w wątpliwość rzetelność protokołu oględzin sporządzonego w dniu 13 października 2004 r. przez organy nadzoru budowlanego. Ujęty tam opis drogi, został ich zdaniem, tak sporządzony aby mogła ona zostać zakwalifikowana jako utwardzenie gruntu. Nie wyszczególniono w nim warstw utwardzenia, ich rodzaju, ilości i łącznej grubości nawierzchni, pominięto, że krawędzie drogi zostały wzmocnione solidnymi betonowymi obrzeżami wzmocnionymi dodatkowo grubymi drutami. Wskazali ponadto, że organy pominęły jako stronę postępowania Zarząd Dróg Wojewódzkich w R., który jest właścicielem pasa drogowego bezpośrednio przylegającego do działek nr 395 i 396, a który nie wyraził zgody na podłączenie drogi dojazdowej do drogi wojewódzkiej nr [...] S. – B. – Z. poprzez zwykły dojazd i uzależnił takie podłączenie od zabudowania dodatkowego pasa ruchu umożliwiającego zjechanie samochodów ciężarowych z drogi wojewódzkiej na drogę dojazdową bez konieczności zjeżdżania na przeciwny pas ruchu. Wskazali również, że obecnie użytkownikiem działki nr 396 jest córka Z. P. A. P., która uzyskała decyzję Wójta Gminy o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie garażu z możliwością przebudowy zjazdu. Do pisma dołączono opinię sporządzoną przez J. S. dla Komendy Powiatowej Policji w S., w której stwierdzono, że budowla wykonana w miejscowości B. na działkach nr ewid. 395 i 396 stanowiących własność Z. P., jest drogą wewnętrzną – obiektem budowlanym wymagającym pozwolenia na budowę, a nadto dołączyli kserokopię wspomnianej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. W kolejnym piśmie, skierowanym do tutejszego Sądu przez D. i R. R., a także przez uczestniczkę U. R. wyżej wymienieni podtrzymali skargę i wnieśli o zmianę zaskarżonego w niej postanowienia, poprzez przyjęcie, że wstrzymanie budowy drogi dojazdowej na działkach nr 395 i 396 nastąpiło na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego bądź uchylenie tego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organom nadzoru budowlanego. W dalszym ciągu podnoszą zarzuty dotyczące nieprawidłowości w posługiwaniu się przez organ pojęciem "roboty budowlane przy budowie drogi dojazdowej" i zastosowanie w takiej sytuacji art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, zadają również pytanie na czym polega stwierdzone przez organy "naruszenie warunków zgłoszenia utwardzenia terenu". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Uprawnienia sądów administracyjnych, określone przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/, sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności, zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd z mocy art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach /art. 145 § 1 pkt 1 – 2 powyższej ustawy/. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w omówionym zakresie Sąd doszedł do przekonania, że nie może ono – jak też poprzedzające go postanowienie organu I instancji z dnia [...] marca 2007 r. Nr [...] – pozostać w obrocie prawnym i to głównie z innych przyczyn niż wskazane w skardze, a które Sąd – nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną – uwzględnił z urzędu /art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nadto Sąd skorzystał z możliwości normatywnej wskazanej w cyt. wyżej art. 135 tej ustawy i usunął z obrotu prawnego decyzję organu II instancji z dnia [...] lutego 2007 r. Nr [...], gdyż nie odpowiada ona prawu. Zanim zapadło zaskarżone postanowienie organy nadzoru budowlanego podjęły w sprawie następujące rozstrzygnięcia: W dniu [...] października 2004 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowił o wstrzymaniu robót budowlanych przy utwardzaniu gruntu na działkach nr 395 – 396 w m. B., będących własnością Z. P. prowadzonych w sposób odbiegający od warunków zgłoszenia. Wskutek zażalenia złożonego przez D. R., T. K. i W. H., organ II instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił w/w postanowienie w całości i wstrzymał roboty budowlane przy budowie drogi dojazdowej na działkach nr 395 i 396 w m. B., będących własnością Z. P., prowadzone na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1. Skarga Z. P. na to postanowienie została oddalona wyrokiem tut. Sądu z dnia 22 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 58/05. Organ I instancji, działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego /dz.U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016/, wydał w dniu [...] kwietnia 2006 r. decyzję nakazującą Z. P. przedłożenie dokumentacji projektowej drogi dojazdowej budowanej na działkach nr 395 i 396 w m. B., do dnia 30 czerwca 2006 r., oraz w dniu [...] sierpnia 2006 r., decyzję nakazującą mu wykonanie odwodnienia istniejącej drogi dojazdowej na w/w działkach poprzez ułożenie korytek o szerokości 60 cm, w terminie do dnia 31 października 2006 r. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. organ odwoławczy stwierdził z urzędu nieważność w/w decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. uznając, że użyte w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęcie "określone czynności" musi polegać na konkretnych czynnościach związanych z wykonywanymi robotami, a nie może polegać na żądaniu przedłożenia określonych opracowań czy dokumentów. Nadto nie został zachowany termin do wydania określonej decyzji, o którym mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Z kolei decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. usunął również z obrotu prawnego wspomnianą wyżej decyzję z dnia [...] sierpnia 2006 r., zakwestionowaną odwołaniem D.R. R., E.W. H. i T. K., działając w tym przypadku na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Uzasadniając powyższą decyzję wskazał, iż rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji zobowiązany będzie do należytego ustalenia aktualnego stanu faktycznego wykonanych robót budowlanych, a także ocenić czy istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydania, w zależności od dokonanych ustaleń, stosownej decyzji. Wydane w dniu [...] marca 2007 r. /[...] / postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, podobnie jak i wcześniejsze postanowienie z dnia [...] października 2004 r., za podstawę prawną ma przepis art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Trzeba wskazać, że art. 50 Prawa budowlanego obejmuje sytuację określoną w ust. 1 pkt 1, tj. samowolne realizowanie robót budowlanych nie będących budową, ale wymagających do ich wykonywania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia oraz sytuację określoną w ust. 1 pkt 2 – 4, tj. wszystkie roboty budowlane wykonywane w sposób wskazany w tych punktach /w pkt 3 – na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1/. Wstrzymanie robót budowlanych następuje w formie postanowienia /ust. 2/, które traci ważność po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia, chyba że w tym terminie zostanie wydana decyzja, o której mowa w art. 50a pkt 2 albo w art. 51 ust. 1 /ust. 4 art. 50/, czyli decyzja zmierzająca do prawnego zakwestionowania wykonanych robót budowlanych lub ich legalizacji. Bezskuteczny wpływ powyższego terminu skutkuje zatem ustaniem zakazu prowadzenia robót budowlanych, a w konsekwencji wydanie decyzji przewidzianych w art. 51 ust. 1 nie jest już możliwe /por. wyrok NSA z dnia 22.06.1999 r. IV SA 1031/97, LEX nr 47293/. Słusznie więc organ orzekający w II instancji w dniu [...] stycznia 2007 r., /[...]/ usunął z obrotu prawnego wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzję z dnia [...] kwietnia 2006 r. - stwierdzając z urzędu jej nieważność /art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a./ - skoro przy jej wydawaniu nie zachowano terminu przewidzianego na wydanie takiej decyzji, a jednocześnie wadliwej merytorycznie, bowiem nałożony nią na inwestora obowiązek sprowadzał się do przedłożenia dokumentacji, a nie - jak to wymaga art. 51 ust. 1 pkt 2 – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Z powodu niezachowania terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego bez wątpienia koniecznym było wyeliminowanie z obrotu prawnego również decyzji [...] sierpnia 2006 r. /wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2/, jednakże skorzystanie w tym przypadku przez organ odwoławczy z możliwości normatywnej wskazanej w art. 138 § 2 K.p.a. nie było prawidłowe. Oznacza to, że jego decyzja z dnia [...] lutego 2007 r. /[...] / nie odpowiada prawu. Otóż decyzja z art. 138 § 2 K.p.a., czyli decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Decyzja taka, jak wynika z treści powyższego przepisu, może zostać wydana tylko wówczas, gdy "rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części". Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zdaniem Sądu, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie wykazał w swojej decyzji z dnia [...] lutego 2007 r., że zachodzi konieczność postępowania w trybie instancji. Uzasadnienie tej decyzji zawiera zaledwie lakoniczne stwierdzenie, że organ I instancji nie przeprowadził "nowego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia aktualnego stanu faktycznego", a na poparcie takiej oceny organ odwoławczy nie przytoczył jakichkolwiek własnych wywodów /co do stanu faktycznego i prawnego/, nie prezentuje oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego, w szczególności też pomija konieczność ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Nawiązując do ostatniego stwierdzenia należy podkreślić, że organ odwoławczy nie poświęcił należytej uwagi zarzutom odwołania wniesionego przez D.R. R., E.W. H. i T. K., a uzupełnionego pismem z dnia 2 lutego 2007 r. Strona odwołująca się wskazywała w nich, najogólniej ujmując, na potrzebę rozpoznania sprawy budowy drogi dojazdowej na działkach nr 395 i 396 w m. B. prowadzącej do obiektu budowlanego na innej działce, w oparciu o art. 48 Prawa budowlanego. Zwracała też uwagę na nierespektowanie regulacji z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego /stanowiącej o poszanowaniu interesów osób trzecich/, zwłaszcza w sytuacji, gdy sporna droga budowana jest "w pasie zabudowy jednorodzinnej a inwestor ma do dyspozycji jeszcze dwie drogi gminne, z których może korzystać". Wypada też zauważyć, że we wcześniejszej decyzji organu odwoławczego, tj. z dnia [...] stycznia 2007 r. organ ten przyjął, iż "rzeczywisty zakres robót należy określić jako budowa drogi dojazdowej", nie zawierając w jej uzasadnieniu jakichkolwiek zastrzeżeń odnośnie zebranych w sprawie dowodów /aktualnego stanu dowodowego/. Zaznaczyć przy tym należy, że przez wymienione w art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane pojęcie drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale też wszystkie inne /vide wyrok NSA z dnia 15.04.2005 r. OSK 1400/04/, a więc ich realizacja winna być poprzedzona uzyskaniem pozwolenia na budowę. W takiej zatem sytuacji, gdy organ odwoławczy przyjął już wcześniej, że inwestycja polega na "budowie drogi dojazdowej" – a uchyloną przez niego decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. PINB nakazał inwestorowi wykonanie odwodnienia "istniejącej drogi dojazdowej na działkach nr 395 i 396 w m. B." – organ ten winien przede wszystkim rozważyć i dokonać jednoznacznej oceny, czy wszczęte postępowanie legalizacyjne na podstawie art. 50 Prawa budowlanego może być prowadzone, czy też wypełnione zostały – jak twierdzi strona odwołująca się – przesłanki art. 48 /wówczas to postępowanie podlega umorzeniu, a właściwy organ powinien wszcząć postępowanie na podstawie art. 48/. Wydanie natomiast decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. nastąpiło przy nieprawidłowym – w ocenie Sądu – skorzystaniu przez organ odwoławczy z kompetencji określonych w art. 138 § 2 K.p.a, a także z zaniedbaniem przez niego obowiązków proceduralnych wynikających z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie tej decyzji nie daje podstaw do podzielenia stanowiska organu odwoławczego o konieczności postępowania w trybie instancji. Postanawiając w dniu [...] marca 2007 r. /[...] / o wstrzymaniu robót budowlanych – w myśl art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego – prowadzonych przy budowie drogi dojazdowej na działkach nr 395 i 396 w m. B. organ I instancji bez wątpienia nie stosował się do wskazań wynikających z decyzji z dnia [...] lutego 2007 r. /[...] /, a które obligowały go do wydania "stosownej decyzji" i już chociażby z tego formalnego względu nieprawidłowym było jego wydanie. Natomiast wątpliwości co do merytorycznej poprawności tegoż postanowienia wynikają głównie z analizy aktualnego stanu dowodowego sprawy, w szczególności stąd, że organy orzekające czynią różne ustalenia odnośnie spornej inwestycji /jej zaawansowania/ i tak na przykład organ I instancji nakłada na inwestora obowiązki względem już "istniejącej drogi dojazdowej", a także ten sam organ stwierdza – po przeprowadzeniu oględzin w dniu 23 lutego 2007 r. – iż "stan faktyczny zasłany w dniu 15 października 2004 r. nie uległ zmianie do dnia przeprowadzenia w/w kontroli...". Wypada zauważyć, że w dacie wymienionej ostatnio ustalono wykonanie utwardzenia gruntu działek nr 395 i 396. Odmienne w tym zakresie jest też stanowisko organu odwoławczego, wyrażone w powoływanych wcześniej decyzjach z dnia [...] stycznia i [...] lutego 2007 r. Z uzasadnienia postanowienia z dnia [...] marca 2007 r. /[...]/ wynika, że uwzględniając sugestie organu odwoławczego przeprowadzono oględziny robót budowlanych na nieruchomości nr 395 i 396 w m. B. przy udziale inwestora Z. P. Z niewyjaśnionych w tym uzasadnieniu powodów o przeprowadzeniu dowodu z oględzin nie zostali zawiadomieni odwołujący się /o wcześniejszych oględzinach w dniu 15.10.2004 r. zostali zawiadomieni/, co stanowi naruszenie art. 79 w zw. z art. 10 K.p.a., a to zaniedbanie proceduralne umknęło również uwadze organu odwoławczego. W związku z powyższym uzasadnioną jest ocena, że przy wydawaniu powyższego postanowienia organ I instancji naruszył obowiązki proceduralne, powodując w konsekwencji, iż przedwczesną byłaby jego ocena merytoryczna /w aktualnym stanie dowodowym sprawy/. W rezultacie konieczne jest usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia z dnia [...] marca 2007 r. Tym samym zasadnym jest wniosek skargi dotyczący uchylenia tych postanowień. W postępowaniu ponownym organ II instancji rozpozna odwołanie skarżących, E. i W. H. oraz T. K. zgodnie z uwagami zawartymi powyżej. Nadto pod uwagę wziąć powinien zarzuty skarżących zawarte w piśmie z dnia 7 stycznia 2008 r., złożonym po wniesieniu skargi, wskazujące, iż nie wszystkie strony brały udział w postępowaniu – nie brał udziału właściciel "pasa drogowego przylegającego do działek nr 395 i 396", tj. Rejon Dróg Wojewódzkich w R., a które przez organy orzekające nie były oceniane i nie mogły też przez Sąd zostać skontrolowane. Ewentualna zaś zasadność tych zarzutów oznaczałaby naruszenie art. 10 K.p.a. obwarowanego sankcją z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Powinien też pamiętać, że wyposażony jest przede wszystkim w kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy /kompetencje kasacyjne ma tylko w ograniczonym zakresie/, zaś ewentualne uzupełnienie zebranego materiału dowodowego wymaga zachowania określonej w tym względzie procedury. Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.