II SA/Rz 624/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Małgorzata Wolska /spr./ Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk WSA Elżbieta Mazur - Selwa po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 września 2018 r. sprawy ze skargi A. S.A. w [...] na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobór wody powierzchniowej z rzeki O. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] na rzecz strony skarżącej A. S.A. w [...] kwotę 597 zł /słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. II SA/Rz 624/18 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi A S.A (dalej w skrócie: "Spółka" lub "strona skarżąca") jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w [...] (dalej w skrócie: "Dyrektor") z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] ustalająca opłatę stałą za pobór wody powierzchniowej z potoku O. Decyzja ta wydana została na podstawie art. 273 ust. 6 i ust. 10 w zw. z art. 271 ust. 1 pkt 2, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. poz. 1566 i 2180 – zwana dalej "P.w.") oraz art. 104 K.p.a. Jak wynika z akt sprawy informacją roczną z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] Dyrektor, działając na podstawie art. 271 ust. 1 P.w., ustalił Spółce za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2 373,00 PLN, za pobór wód powierzchniowych z rzeki O. w km 10+560 w miejscowości R. na potrzeby prób hydraulicznych. Wskazano także, że opłatę obliczono zgodnie z art. 271 ust. 3 P.w. oraz § 15 rozporządzenia Rady Ministrów z 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz. U. poz. 2502 – dalej "rozporządzenie"). Obliczono ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wynoszącej 250,00 zł na dobę za 1m3/s, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego poboru określonego w pozwoleniu wodnoprawnym [...] w ilości 93,6m3/h i wynoszącemu po przeliczeniu 0,026000m3/s. Podano także, że opłatę należy uiścić w czterech kwartalnych ratach płatnych we wskazanych terminach. Od powyższej informacji rocznej reklamację wniosła Spółka wnioskując o dokonanie ponownej analizy wysokości naliczonej opłaty stałej. Strona podała, że informacja roczna wynika z pozwolenia wodnoprawnego z [...] listopada 2017 r. ([...]) uzyskanego w ramach planowanej inwestycji pn.: "Budowa międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych Rzeczpospolitej Polskiej i Republiki Słowackiej wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi – gazociąg S. – Granica Państwa RP". Obecnie zadanie to jest na etapie opracowywania projektu budowlanego i wykonawczego. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę wszczęte zostanie postępowanie przetargowe na wybór wykonawcy robót budowlanych. Rozpoczęcie realizacji zadania planowane jest na 2019 r. Wobec powyższego, wobec nieprowadzenia żadnych prac związanych z realizacją pozwolenia wodnoprawnego, brakiem ingerencji w środowisko wodne na skutek szczególnego korzystania z wód, Spółka zwróciła się o odroczenie naliczania opłat za usługi wodne do momentu rozpoczęcia robót budowlanych. Dyrektor nie uznał ww. reklamacji i wskazaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2018 r. ustalił dla Spółki za okres 1 stycznia 2018 r. – 31 grudnia 2018 r. opłatę stałą w wysokości 2 373,00 PLN, za pobór wody powierzchniowej z potoku O. w km 10+560 dla potrzeb prób hydraulicznych gazociągu w miejscowości R. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść art. 271 ust. 3 oraz art. 273 ust. 6 P.w. i wyjaśnił, że Spółka może korzystać z usługi wodnej na podstawie pozwolenia wodnoprawnego z 22 listopada 2017 r. wydanego przez Marszałka Województwa na pobór wody z potoku O. w km 10+560 w ilości Qhmax=93,6m3/s, ważnego do 21 listopada 2027 r. Powyższe oznacza, że na podstawie art. 298 ust. 1 P.w. obowiązana jest ponosić opłatę za usługi wodne. Dyrektor zauważył, że określenie wysokości opłaty stałej dokonano w oparciu o art. 271 ust. 3 i § 15 rozporządzenia i została ona określona jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty wynoszącej 250,00 zł, czasu wyrażonego w dniach, wynoszącego 365 dni i maksymalnego zrzutu określonego w pozwoleniu wodnoprawnym albo pozwoleniu zintegrowanym tj. w ilości Q=93,6m3/h, co dawało wartość Q=0,026000m3/s. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: 1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 273 ust. 5 i ust. 6 P.w., mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym nie podjęcie starań w celu wyjaśnienia czy inwestycja o której mowa w pozwoleniu wodnoprawnym z [...] listopada 2017 r. jest w toku, a co za tym idzie, czy w obecnym stanie rzeczy celowym jest nakładanie na stronę skarżącą opłaty stałej – co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji; 2) naruszenie art. 7, art. 8 oraz art. 80 K.p.a. oraz przepisu art. 273 ust. 5 i ust. 6 P.w. mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, wyrażającą się zwłaszcza w pominięciu zawartej w pisemnej reklamacji informacji, że na chwilę obecną Skarżąca, w ramach inwestycji przewidzianej pozwoleniem wodnoprawnym, nie prowadzi żadnych robót budowlanych, a w związku z tym nie odprowadza żadnych wód, co doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji uniemożliwiającej realizację zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej; 3) naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. art. 271 ust. 1 oraz art. 273 ust. 6 P.w. a to poprzez nieuznanie reklamacji skarżącego na informację wydaną bez podstawy prawnej, albowiem ta podana w informacji podstawa prawna (art. 271 ust. 1 P.w.) jest dalece ogólnikowa i nieprecyzyjna, uniemożliwiająca jej interpretację i późniejszą kontrolę. Kwestionowanej decyzji strona skarżąca zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 271 ust. 1 pkt 2, art. 271 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w., które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku w którym w ramach inwestycji przewidzianej decyzją Marszałka Województwa – pozwolenie wodnoprawne z [...] listopada 2017 r. – nie są prowadzone żadnej roboty budowlane, zachodzą przesłanki do nałożenia na skarżącego opłaty stałej za korzystanie z wód, a w konsekwencji do wydania zaskarżonej decyzji. Wobec powyższych zarzutów Spółka zawnioskowała o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jest strategiczną spółką gospodarki odpowiedzialną za przesył gazu ziemnego i zarządzanie siecią przesyłową oraz utrzymywanie jej w należytym stanie technicznym. W zakresie zadań statutowych, przy pomocy podmiotów trzecich, prowadzi remonty oraz modernizacje infrastruktury, korzystając przy tym z ujęć wodnych w celu przeprowadzenia prób hydraulicznych. Z tego tytułu ponosi należne opłaty – w tym opłaty stałe. Zdaniem Spółki określona decyzją opłata jest nienależna, nie powinna zostać naliczona. Podała, że ochrony swoich interesów upatruje w art. 271 ust. 3 P.w., który winien być interpretowany w ten sposób, że znajduje on zastosowanie w sytuacjach, gdy rzeczywiście dochodzi do korzystania z wód. Spółka przyznała, że bezspornie będzie to mieć miejsce w przyszłości, przy realizacji robót budowlanych. Jednakże obecnie sytuacja taka nie ma miejsca (roboty nie są prowadzone). Końcowo zaznaczyła, że organ bezpodstawnie przyjął krzywdzącą skarżącą fikcję, iż wobec braku korzystania z wód przez Spółkę i nie odprowadzania żadnych wód, winna być obciążona opłatą stałą za usługi wodne. W odpowiedzi na skargę Dyrektor wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślił, że w toku ustalania opłaty stałej bada fakt istnienia ważnego i obowiązującego pozwolenia wodnoprawnego, którym jest związany oraz wynikające z tego pozwolenia cele i wielkości poboru wód. Bez znaczenia jest fakt, czy obiekt dla którego realizowany jest pobór wód jest już zrealizowany, czy faktycznie następuje pobór wód i czy w wielkości ustalonej w pozwoleniu wodnoprawnym. Organ podał, że przyjęty przez ustawodawcę uproszczony tryb postępowania w zakresie ustalania opłat za usługi wodne wynika z faktu, że wysokość opłaty stałej wyliczana jest w oparciu o decyzję pozwolenie wodnoprawne na podstawie danych o sposobie korzystania z wód i maksymalnych parametrów zawartych w decyzji, a nie na podstawie innych ustaleń, w szczególności okoliczności czy faktycznie następuje pobór wód i w jakiej wielkości. W piśmie procesowym z 18 czerwca 2018 r. Spółka podniosła, że w podobnej sprawie toczącej się przed Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] złożona reklamacja została uwzględniona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaznaczenia wymaga, że sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Kontrolując kwestionowaną decyzję Sąd stwierdził, iż narusza ona przepisy prawa materialnego i z tego względu podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Dyrektora Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w P., którą określono opłatę stałą w wysokości 2 373,00 zł za pobór wody powierzchniowej z potoku dla potrzeb prób hydraulicznych gazociągu. Na wstępie Sąd zauważa, że zakwestionowana w skardze opłata stała została ustalona na podstawie przepisów ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm. – dalej "P.w."). Wejście w życie tej ustawy stanowi reformę gospodarki wodnej, wprowadza systemowe rozwiązania zrównoważonego gospodarowania zasobami wodnymi oparte na systemie usług wodnych, co wymaga wprowadzenia katalogu nowych instrumentów ekonomicznych i prawnych. Wprowadzone przepisy wymagają od podmiotów świadczących na podstawie pozwoleń wodnoprawnych usługi wodne, ponoszenia opłat na rzecz państwowej osoby prawnej Wody Polskie (art. 298 pkt 1 w zw. z art. 299 u.P.w.). Jednym z instrumentów ekonomicznych służących gospodarowaniu wodami są opłaty za usługi wodne (art. 367 pkt 1 P.w.), w tym za usługi w postaci poboru wód podziemnych lub powierzchniowych (art. 268 ust. 1 pkt 1 P.w.). Opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej i zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych (art. 270 ust. 1 P.w.). Natomiast w ust. 6 art. 270 P.w. wskazano, że wysokość opłaty za usługi wodne zależy odpowiednio od ilości pobranej wody oraz od tego, czy pobrano wodę powierzchniową czy podziemną, przeznaczenia wody, jej średniego niskiego przepływu z wielolecia (SNQ), przy czym wielolecie obejmuje co najmniej 20 lat hydrologicznych, oraz dostępnych zasobów podziemnych. Definicję usług wodnych zawiera w art. 35 ust. 1 P.w., który określa, że usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. W ust. 3 tego przepisu skatalogowane zostały różne usługi wodne, wskazując w pkt 1), że jedną z nich jest pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. Wysokość opłaty stałej (w tym opłaty za pobór wód powierzchniowych) ustalają organy Wód Polskich, a następnie przekazują podmiotom obowiązanym do ponoszenia opłat za usługi wodne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie w formie informacji rocznej. Informacja powinna także zawierać sposób obliczenia tej opłaty (art. 271 ust. 1 P.w.). Podmiot obowiązany do ponoszenia opłat za usługi wodne, któremu przekazano informację, może złożyć reklamację, jeżeli nie zgadza się z wysokością opłaty (art. 273 ust. 1 P.w.). Reklamację składa się do Wód Polskich w terminie nie dłuższym niż 14 dni. W razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich określa wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji administracyjnej. Organem właściwym do wydania decyzji ustalającej wysokość opłaty stałej na podstawie art. 273 ust. 3 P.w. jest dyrektor zarządu zlewni (co wynika z art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 P.w.). Natomiast od decyzji ustalającej opłatę podmiot korzystający z wód na mocy art. 273 ust. 8 P.w. ma prawo złożyć do WSA skargę, domagając się kontroli jej legalności. W przedmiotowej sprawie organ określił opłatę stałą w wysokości 2 373,00 zł za pobór wody powierzchniowej z potoku. Jako podstawę prawną wyliczenia wysokości tej opłaty wskazał art. 271 ust. 3 P.w., który stanowi, że wysokość opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody powierzchniowej wyrażonej w m3/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody powierzchniowej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do SNQ. W przypadku tej usługi jednostkowa opłata została określona w § 15 rozporządzenia. Przedstawione powyżej regulacje prawne oraz treść pozwolenia wodnoprawnego nakazują przyjąć, że co do zasady skarżąca ma obowiązek uiszczać opłatę stałą za pobór wód powierzchniowych. Jednak zdaniem Sądu w kontrolowanej sprawie, przy wyliczeniu opłaty, doszło do naruszenia przez organ przepisu prawa materialnego w sposób mający wpływu na wynik sprawy. Z treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji wynika, że Dyrektor przyjął za maksymalną ilość wody powierzchniowej, podany w pozwoleniu wodnoprawnym limit poboru w ilości 93,6 m3/h. Powyższe pozwolenie wodnoprawne Marszałka Województwa z dnia [...] listopada 2017 r. na rzecz Spółki na pobór wód powierzchniowych, zostało wydane na podstawie nieobowiązującego art. 128 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Na mocy tej regulacji w pozwoleniu wodnoprawnym ustalono w szczególności ilość pobieranej lub odprowadzanej wody, w tym maksymalną ilość m3 na godzinę i średnią ilość m3 na dobę oraz maksymalną ilość m3 na rok. Obecnie obowiązujące przepisy Prawa wodnego przewidują w art. 403 ust. 2 pkt 1, konieczność uwzględnienia w pozwoleniu wodnoprawnym na pobór wód maksymalną ilość m3 na sekundę. Wskaźnik poboru wody przy uwzględnieniu poboru m3 wody na sekundę, jest wartością jaką winny kierować się organy Wód Polskich przy ustalaniu wysokości opłaty za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych, co wprost wynika z brzmienia art. 271 ust. 3 P.w. Tut. skład orzekający w pełni akceptuje poglądy wyrażone w wyrokach WSA w Rzeszowie z dnia 26 września 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 630/18, II SA/Rz 631/18, II SA/Rz 632/18 (baza CBOIS), że w aktualnie obowiązujących przepisach P.w. ustawodawca nie uregulował sposobu w jaki należałoby dokonać przeliczenia "starych" limitów korzystania dla potrzeb stosowania nowych regulacji o ustaleniu wysokości opłat za pobór wód jak również inne dozwolone postacie korzystania. Dlatego należało zastosować względem korzystającego taką wykładnię, która będzie dla niego maksymalnie przyjazna. Zdaniem Sądu, dokonując wykładni art. 271 P.w. należy pamiętać, że korzystający z wód publicznych w sposób szczególny na podstawie starych pozwoleń nabywali te uprawnienia w zupełnie innych warunkach dotyczących wysokości opłat za korzystanie ze środowiska. Dlatego nie można w sposób automatyczny przekładać nowych reguł naliczania opłat do "starych" pozwoleń wodnoprawnych, gdyż godziłoby to w sposób oczywisty w zasady demokratycznego państwa prawnego, gwarantującego administrowanym stabilność ukształtowanych ostatecznie stosunków prawnych. Ponieważ wydane na rzecz Spółki pozwolenie wodnoprawne nie określa w swej treści maksymalnego pułapu poboru wody powierzchniowej na sekundę, to organ Wód Polskich musiał dokonać wyboru spośród dostępnych w myśl treści pozwolenia wodnoprawnego wskaźników maksymalnego poboru. W wyniku tego, jako pobór maksymalny przyjęto w decyzji ilość m³/h, nie zaś ilość m³, jaką Spółka mogła pobrać przez rok, będący jednocześnie okresem rozliczeniowym dla potrzeb wymiaru opłaty. Treść uzasadnienia decyzji Dyrektora nie tłumaczy przekonująco przyczyn dokonanego wyboru. Z analizy treści art. 271 ust. 3 P.w., ale także całości regulacji dotyczącej zwrotu kosztów usług wodnych wynika, że ustawodawca nie wskazał, który ze wskaźników zawartych w pozwoleniu wodnoprawnym winien zostać użyty w celu wyliczenia opłaty rocznej za pobór wód powierzchniowych. Oczywistym jest przy tym, że zastosowanie do wyliczenia opłaty stałej wskaźnika godzinowego prowadzi do jej zawyżenia, natomiast wskaźnika rocznego odzwierciedla rzeczywisty pobór wód powierzchniowych. Nie można również nie zauważyć, że gdyby maksymalną roczną wartość poboru wody obliczyć poprzez przemnożenie maksymalnego poboru godzinowego przez ilość godzin w ciągu doby (24) i ilość dni w roku (365), to otrzymana wartość będzie przekraczać wynikający wprost z pozwolenia wodnoprawnego limit roczny. W przypadku takiego przeliczenia nie można mówić o realizacji zasady zwrotu kosztów usług wodnych. Zauważyć trzeba, że podanie w pozwoleniu wodnoprawnym parametru Qmaxh nie oznacza zgody organu na pobór wody z taką wydajnością w każdej godzinie doby i każdej dobie roku. Podanie w pozwoleniu wodnoprawnym tego parametru traktować należy jako dodatkowe ograniczenie w postaci parametru "chwilowego". Kolejna wątpliwość jaka się w tym miejscu pojawia dotyczy tego, że zastosowanie wskaźnika maksymalnego godzinowego może sugerować możliwość przekroczenia poboru rocznego, określonego w pozwoleniu wodnoprawnym, co podlega ustawowej sankcji. Zastosowanie przez organ w zaskarżonej decyzji wskaźnika godzinowego oznacza zatem wymierzenie opłaty w wysokości nie odzwierciedlającej kosztów rzeczywistego, a także dopuszczalnego i legalnego poboru wód powierzchniowych. Sąd popiera wyrażone w wyrokach sądów administracyjnych (m. in. wyrok WSA w Gdańsku z 26 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Gd 287/18, wyrok WSA w Opolu z 4 września 2018 r., sygn. I SA/Op 206/18, wyrok WSA we Wrocławiu z 25 września 2018 r., sygn. II SA/Wr 426/18 oraz cytowane wyżej wyroki WSA w Rzeszowie) stanowisko, że opłaty za usługi wodne należy zaliczyć do danin publicznoprawnych, podobnie jak opłaty za korzystanie ze środowiska. Wymaga to od organów przyjęcia wykładni zawężającej ingerencję administracji w sferę praw i wolności obywatelskich. Sądy te podkreślają, że wykładnia przyjmująca konieczność kierowania się wskaźnikiem dopuszczalnego poboru godzinowego jest nieprawidłowa bowiem pomija kontekst celowościowy i funkcjonalny opłat za usługi wodne oraz ich charakter, prowadząc do rozstrzygnięcia, które istotnie podważa zaufanie obywateli do państwa i stanowionego prawa. W sytuacji gdy jednym z elementów decydujących o wysokości opłaty jest maksymalna ilość wody dozwolonej do pobrania na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, a pozwolenie wodnoprawne określa dla strony trzy wskaźniki poboru wód, w tym maksymalny pobór godzinowy i roczny, a przy tym opłata jest określana w wymiarze rocznym, to logiczną i znajdującą językowe uzasadnienie przepisów P.w. jest taka wykładnia, według której do ustalenia opłaty należy stosować wskaźnik poboru rocznego. Słusznie Sąd przekonuje w swym orzeczeniu, że to wskaźnik poboru rocznego odzwierciedla dopuszczalną w skali roku ilość wód z jakiej można korzystać w ramach pozwolenia. Należy także zgodzić się z twierdzeniem, że zastosowanie parametru poboru godzinowego prowadzi do mniej korzystnego dla strony rezultatu niż w przypadku zastosowania wskaźnika rocznego, który odzwierciedla maksymalny pobór wód. Interpretacja przepisów prawa może powodować trudności, jednak organ związany jest zasadą rozstrzygania wątpliwości interpretacyjnych przy uwzględnieniu dobra strony – art. 7a § 1 K.p.a. (zasada in dubio pro libertate). Organ wbrew dyspozycji ww. przepisu nie rozstrzygnął wątpliwości interpretacyjnych dotyczących przepisu art. 271 ust. 3 P.w., na korzyść strony, zobowiązanej do uiszczenia opłaty. Powyższe powoduje konieczność wyeliminowania decyzji organu z obrotu prawnego na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi podnoszonych przez Spółkę, a koncentrujących się głównie na kwestionowaniu zasadności ustalenia opłaty za pobór wody na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które nie jest aktualnie realizowane (inwestycja dla której wydano pozwolenie wodnoprawne nie jest zrealizowana, wykonywanie działań wynikających z pozwolenia wodnoprawnego przewidziano na 2019 r., aktualnie Spółka nie korzysta z wody, nie odprowadza wody) Sąd uwzględniając wykładnię językową tekstu normatywnego nie mógł uznać ich za zasadne. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na brzmienie art. 270 ust. 1 P.w., który stanowi, że opłata za usługi wodne za pobór wód składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej uzależnionej od ilości wód pobranych. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że ustawodawca rozróżnia opłatę stałą, która nie jest uzależniona od ilości faktycznie pobranej wody, lecz od ilości wody jaka może być pobrana w oparciu o wydane pozwolenie wodnoprawne oraz opłatę zmienną, której wysokość została powiązana z ilością wody użytej w wyniku czynności pobrania. Wskazać także należy, że w art. 271 ust. 2 i 3 P.w., które ustalają regułę wyliczenia wysokości opłaty stałej (za pobór wód odpowiednio podziemnych i powierzchniowych) użyty został zwrot "może być pobrana". W przypadku ust. 2 regulującego wysokość opłaty stałej za pobór wód podziemnych wskazano, że wysokość opłaty ustala się jako: iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i maksymalnej ilości wody podziemnej wyrażonej w m³/s, która może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem stosunku ilości wody podziemnej, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych zasobów wód podziemnych. W analogiczny sposób ustalono sposób ustalania opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych (ust. 3). W obu przypadkach ustawodawca zaakcentował potencjalną możliwość poboru wód, poprzez zastosowanie sformułowań, "może być pobrana na podstawie pozwolenia wodnoprawnego" i "może być pobrana na podstawie tych pozwoleń". Odmiennie zredagowana została natomiast treść art. 271 ust. 4 P.w. Ustawodawca nie użył tu sformułowania "może", lecz wskazał, że wysokość opłaty ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości wód, wyrażonej w m³/s, odprowadzanych do wód. Podobnie ustalono sposób ustalania opłaty za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi stanowiąc w ust. 5 art. 271 P.w., że ustala się ją jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, czasu wyrażonego w dniach i określonej w pozwoleniu wodnoprawnym albo w pozwoleniu zintegrowanym maksymalnej ilości ścieków wprowadzanych do wód lub do ziemi, wyrażonej w m³/s. Odmiennie od reguły sformułowanej w art. 271 ust. 2 i 3 P.w. – składową, jaka winna być brana przy obliczeniu wysokość opłaty nie jest, maksymalna ilości wody, która może być odprowadzona (ilość ścieków, która może być wprowadzona), lecz maksymalna ilość wód odprowadzanych (maksymalna ilość ścieków wprowadzanych). Taka różnica w redakcji w obrębie tego samego przepisu, jak zauważono w orzecznictwie sądów administracyjnych w tożsamych sprawach, winna być brana pod uwagę w toku wykładni (por. wyroki WSA: w Gdańsku z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 294/18, z dnia 18.07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 299/18, z dnia 18/07.2018 r., sygn. akt II SA/Gd 262/18; w Olsztynie z dnia 5.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18, z dnia 11.07.2018 r., sygn. akt II SA/Ol 343/18, wyrok WSA we Wrocławiu z 7 sierpnia 2018 r., sygn. II SA/Wr 390/18). Uznać znalem należało, że wskazywane wyżej różnice w redakcji poszczególnych ustępów art. 271 P.w., a co za tym idzie różna konstrukcja ustalania opłat stałych za pobór wód oraz odprowadzanie wód (wprowadzanie ścieków) jest działaniem zamierzonym przez ustawodawcę. Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdza, że organ Wód Polskich może wymagać uiszczenia opłaty stałej jedynie za potencjalną możliwość poboru wód podziemnych i powierzchniowych, co wykluczone jest w przypadku innych objętych obowiązkiem odpłatności postaci korzystania z wody. W powoływanych wyżej wyrokach WSA w Olsztynie z 5 lipca 2018 r., sygn. II SA/Ol 343/18 i WSA w Rzeszowie z 26 września 2018 r. , sygn. II SA/RZ 630/18 zawarto stanowisko, które Skład orzekający popiera, że moment aktualizacji obowiązku ponoszenia opłaty stałej za odprowadzanie wód, jest inny niż w przypadku opłaty stałej za pobór wód i związany jest z korzystaniem z tego uprawnienia lub chociażby realną możliwością wykorzystywania uprawnienia. Podkreślono, że o ile w przypadku ustalania opłat stałych za pobór wód podziemnych lub powierzchniowych można ustalić przedmiot ochrony wynikający z art. 271 ust. 2 i 3 P.w. to w przypadku odprowadzania wód opadowych lub roztopowych jest to trudniejsze. W pierwszym przypadku tj. odnośnie poboru wody ustawodawca wyraźnie wskazał, że uwzględniać należy stosunek ilości wody, która może być pobrana na podstawie tych pozwoleń, do dostępnych jej zasobów. W przypadku odprowadzania wód opadowych i roztopowych i opłat stałych ustalanych na podstawie art. 271 ust. 4 P.w. brak podobnych zastrzeżeń, co wynika z zupełnie innego charakteru tych działań. O ile w przypadku poboru wód ochronie podlegają możliwe do ustalania jej zasoby, to w przypadku odprowadzenia wód opadowych i roztopowych możemy mówić jedynie o ochronie środowiska przed odprowadzaniem wód złej jakości lub o możliwościach absorpcji określnej ilości wód. Podmiot odprowadzający wody opadowe i roztopowe nie ma jednak wpływu na ich ilość i tylko ograniczony wpływ na ich jakość, gdyż są to elementy zależne od sił natury. Równocześnie wskazać należy, że o ile pobór wody stanowi ingerencję w jej dostępne zasoby, które podlegają ochronie, a elementem tej ochrony są opłaty za pobór wód, to sytuacja odprowadzania wód opadowych i roztopowych powinna być traktowana inaczej. Wody opadowe i roztopowe trafiają do środowiska niezależnie od sposobu ich odprowadzania. Infrastruktura techniczna związana z ich odprowadzanym powoduje jedynie zmiany w zakresie sposobu ich odprowadzania do środowiska, ewentualnie jakości. Tym samym ochrona prawna związana z odprowadzaniem wód opadowych i roztopowych nie musi być równie silna co w przypadku poboru wód. Skoro zaś instrumentem tej ochrony są m.in. opłaty wynikające z P.w., to ich ukształtowanie w odmienny sposób w stosunku do poboru i odprowadzania wód ma swoje uzasadnienie. Mając na względzie powyższe w ocenie Sądu organ, uwzględniając brzmienie ww. przepisów, był umocowany do wiążącego określania wysokości opłaty stałej za pobór wód powierzchniowych na podstawie pozwolenia wodnoprawnego, które nie jest realizowane przez uprawnionego do korzystania. W tym stanie rzeczy, po dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji w pełnym zakresie z urzędu Sąd uznał, że została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego co uzasadnia jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ obowiązany będzie rozpoznać reklamację strony skarżącej z uwzględnieniem wyżej zaprezentowanej wykładni art. 271 ust. 3 P.w. Ponadto skarga Spółki została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.