II SA/Rz 625/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Zbigniew Czarnik Sędziowie NSA Małgorzata Wolska /spr./ NSA Stanisław Śliwa Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 22 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi D. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przeniesienia prawa własności działki -skargę oddala- Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu odwołania Burmistrza U. D. od decyzji Starosty B. z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...], orzekającej o nieodpłatnym przeniesieniu na rzecz D. i A. S. prawa własności działki nr 732/4 o pow. 0,0505 ha, położonej na terenie miasta U. D., wpisanej do KW 20734, będącej własnością Gminy U. D., uchyliło tę decyzję w całości i orzekło o odmowie nieodpłatnego przeniesienia prawa własności wymienionej wyżej działki na rzecz D. i A. S. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 17 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm. ) - zwanej dalej k.p.a. oraz art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ( Dz. U. z 2008 r., Nr 50, poz. 291 ze zm. ). Decyzja zapadła w oparciu o następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia 2 lipca 2001 r. A. S. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w U. D. o "przydzielenie i przekazanie" gruntu 5 arów położonych w U. D. przy ul. 1 M. ( "weterynaria") na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w U. D. z dnia [...] stycznia 1988 r., Nr [...]. Z decyzji tej wynika, że gospodarstwo rolne stanowiące własność A. S. o powierzchni 0,5017 ha, położone na terenie miasta U. D., składające się z działek nr 314/5 i 314/11, zostało przekazane w zamian za rentę na rzecz Skarbu Państwa. Wskazano w niej również, że renciście przysługiwać będzie w późniejszym okresie, prawo bezpłatnego użytkowania działki gruntu rolnego o powierzchni 0,05 ha, bez określenia jej numeru. Celem ustalenia numeru działki przeprowadzono postępowanie wyjaśniające. Ustalenie utrudniał brak akt administracyjnych sprawy z przejęcia gospodarstwa rolnego. Organ I instancji ustalił, że od chwili przekazania gospodarstwa rolnego do chwili obecnej A. i D. S. użytkują część działki Nr 732/1, starej 698. Słuchany na okoliczność: jaka działka została przydzielona rencistom do użytkowania, były pracownik gminy J. B. zeznał, że była to działka przy "weterynarii". Działka ta znajdowała się wówczas we władaniu W. L. W., który miał wystąpić z wnioskiem o wygaszenie zarządu, gdyż część gruntu była mu zbędna. Formalne przekazanie działki miało nastąpić po uregulowaniu sprawy wygaszenia zarządu dla W. L. W. Przekazanie gruntu nienależącego do przekazanego gospodarstwa związane było z tym, że grunt oddany na rzecz Skarbu Państwa położony był na stoku o znacznym nachyleniu, co utrudniało jego użytkowanie, a ponadto nie posiadał dojazdu. Przyjmując powyższe za wiarygodne organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. orzekł o przeniesieniu nieodpłatnie, na rzecz wnioskodawców, prawo własności, wcześniej wydzielonej w tym celu działki nr 732/4. Wskazał przy tym, że podział został dokonany po przeprowadzeniu wizji terenowej na gruncie, w obecności wnioskodawców i przedstawiciela Gminy U. D., a operat z wykonanego podziału przyjęty do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w U. D. W ocenie organu I instancji obowiązujące w dacie przekazania gospodarstwa rolnego przepisy nie wykluczały możliwości przekazania do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działki nie wchodzącej w skład przekazanego na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwa. Od powyższej decyzji odwołał się Burmistrz U. D., wnosząc o jej uchylenie i pozostawienie działki nr 732/4 w zasobach mienia komunalnego Gminy U. D., proponując ewentualne wydzielenie do dożywotniego użytkowania dla A. i D. S. działki z nieruchomości przekazanych przez nich na rzecz Skarbu Państwa w zamian za rentę. Powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 1980 r., sygn. akt IV CR 434/80, OSNC 1981/6/112 wskazał, że nie można przekazać do użytkowania innej działki niż ta, która wchodziła uprzednio w skład przekazanego gospodarstwa rolnego. D. i A. S. przekazali na rzecz Skarbu Państwa gospodarstwo o powierzchni 5017 m2, położone w U. D., składające się z działek nr 314/5 i 314/11, z przyjętego gospodarstwa wyłączono działkę nr 312/2 o powierzchni 343 m2 wraz z zabudowaniami oraz wskazano, że w późniejszym terminie zostanie im przekazana, do bezpłatnego dożywotniego użytkowania, działka o powierzchni 500 m2. Jak wskazał organ nie można było obciążyć tym prawem działki o obecnym numerze 732/1, a po podziale geodezyjnym działki 732/4, gdyż działka ta w 1988 roku była w zarządzie W. Z. W. w K. Również dokumenty jakie zostały sporządzone w związku z przekształceniami własnościowymi, które miały miejsce po 1990 r. nie wskazują na to, żeby działka określana mianem "weterynarii" była obciążona ograniczonym prawem. Gmina U. D. stała się właścicielem działki nr 698 obecnie 732/1, o powierzchni 1,2422 ha, na podstawie decyzji Wojewody K. z dnia [...] czerwca 1991 r., na wniosek, po uprzednim uzyskaniu zgody Rady Miasta i Gminy w U. D., wyrażonej w formie uchwały z dnia [...] listopada 1990 r. Ze spisanego na tę okoliczność protokołu zdawczo – odbiorczego nie wynika, aby nieruchomość obciążona była prawem dożywotniego użytkowania. Fakt nieobciążenia nieruchomości potwierdza również brak zapisu o obciążeniu w ewidencji gruntów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., wspomnianą na wstępie decyzją uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2008 r. i orzekło o odmowie nieodpłatnego przeniesienia prawa własności działki o nr 732/4 o powierzchni 0,505 ha, położonej w U. D., objętej KW 20734, stanowiącej własność Gminy U. D., na rzecz D. i A. S. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie doszło do skutecznego ustanowienia prawa bezpłatnego dożywotniego użytkowania, wynikającego początkowo z art. 22 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin ( Dz. U. z 1977 r., Nr 32, poz. 140) a później z art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzi ( Dz. U. z 1989 r., Nr 24, poz. 133 ze zm. ). Sposób ustanowienia tego prawa był różny w zależności od tego, na czyją rzecz gospodarstwo rolne było przekazywane. W przypadku przekazania gospodarstwa Państwu użytkowanie ustanawiano w decyzji naczelnika gminy. Dopuszczano także ustanowienie prawa w decyzji bez szczegółowego określenia działki - wówczas rolnik nabywał prawo do żądania wydania działki od Skarbu Państwa. Z decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. wynika jedynie, że D. i A. S. miała zostać, w późniejszym okresie czasu, przydzielona działka o powierzchni 500 m2 do bezpłatnego użytkowania. Zatem nie doszło w niej do zrzeczenia się tego prawa. Ponadto, na co wskazał organ, wątpliwości budzą zeznania wnioskodawców złożone w trakcie rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w dniu 4 grudnia 2003 r., z których wynikać miało, że przedmiotową działkę użytkują od przeszło 20 lat. Prowadzić by to musiało do wniosku, że użytkowali ją jeszcze przed oddaniem gospodarstwa rolnego na rzecz Państwa. Ponadto zdaniem Kolegium niedopuszczalne było przekazanie do użytkowania działki, która nie wchodziła w przekazywanego gospodarstwa. Powołało się tu na pogląd reprezentowany przez St. Jeziorskiego, H. Konstanta – Brus, J. Rostkowski, B. Żukowski "Nowe ustawodawstwo rolne" – Wydawnictw Prawnicze, Warszawa 1986 r., str. 64, oraz orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 21 listopada 1980 r., sygn. akt IV CR 434/80, OSNC 1981/6/112. Faktyczne zaś użytkowanie tej działki przez wnioskodawców nie może przesądzać o tym, że było to użytkowanie, o jakim mowa w art. 22 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym czy art. 56 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin. Decyzja ta została zaskarżona przez D. i A. S., którzy w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli o jej uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Organowi odwoławczemu zarzucają błędną ocenę materiału dowodowego, błędną interpretację przepisów prawa materialnego, brak należytej staranności w ustaleniu wszystkich okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz nieuwzględnienie ważnego interesu strony skarżącej. Zdaniem skarżących wskazanie w decyzji z dnia [...] stycznia 1988 r. późniejszego okresu przekazania działki do bezpłatnego dożywotniego użytkowania było związane z planami budowy obwodnicy dla miasta U. D., która miała przebiegać poprzez grunty wchodzące w skład ich gospodarstwa. Plan budowy jest nadal aktualny w związku z czym przekazane na rzecz Skarbu Państwa grunty do tej pory nie zostały rozdysponowane i nadal są wyłączone z obrotu. W takim stanie rzeczy za zgodą W. Z. W. w K. weszli oni w posiadanie działki rolniczej o powierzchni 0,05 ha, mając ustne zapewnienie terenowego organu administracji państwowej, że po przejęciu tej działki do zasobów Państwowego Funduszu Ziemi, będą dożywotnimi użytkownikami tej działki jako "rencistówki". Po "zrzeknięciu się" tej działki przez W. Z. W. w K. obowiązek uregulowania tej kwestii spoczywał na Burmistrzu U. D., który nie tylko nie dopełnił tego obowiązku, ale też bezpodstawnie i bezprawnie blokuje oraz utrudnia załatwienie tej sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne kierując się zatem kryterium legalności dokonują kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z kolei z mocy art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, c/ nie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach /art. 145 § 1 powyższej ustawy/. W niniejszej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia takiego naruszenia prawa, w konsekwencji więc, zgodnie z art. 151 cytowanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga podlegała oddaleniu. Materiał aktowy rozpoznawanej sprawy wykazuje, że zanim zapadła zaskarżona decyzja Starosta B., wydanymi na podstawie art. 118 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. z 1993 r., Nr 71, poz. 342 ze zm./ decyzjami z dnia [...] sierpnia 2003 r. /.../, 25 maja 2004 r. /.../, [...] grudnia 2006 r., /.../, [...] kwietnia 2007 r. /.../ i [...] czerwca 2008 r. /.../ rozstrzygnął o nieodpłatnym przeniesieniu na rzecz A. i A. S. prawa własności działki nr 732/4 o powierzchni 0,0505 ha, poł. na terenie miasta U. D., uwidocznionej w Kw 20734, stanowiącej własność Gminy U. D. Powyższe decyzje zostały zakwestionowane odwołaniami wniesionymi przez Burmistrza U. D., a w postępowaniu odwoławczym organ II instancji wydał następujące decyzje: na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – z dnia [...] października 2003 r. /.../, [...] lutego 2007 r. /.../, [...] czerwca 2007 r. /.../ i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – z dnia [...] sierpnia 2004 r. /.../. Wymieniona ostatnio decyzja z dnia [...] sierpnia 2004 r. była również przedmiotem skargi Burmistrza U. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 760/04 uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty B. z dnia [...] maja 2004 r. /.../. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ I instancji, Sąd zalecił rozważenie czy przepisy prawa, a w szczególności art. 118 ust. 1 i 3 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników wykluczają możliwość przyznania działki /nr 732/4/ nie wchodzącej w zamian za rentę, w dożywotne użytkowanie, a następnie przeniesienie jej na własność. Zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawarte w tym wyroku wskazania co do dalszego postępowania były dla organów rażące. Art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników /Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291/, powołany w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji z dnia 22 lipca 2008 r., przyznawał osobie, której przysługuje prawo użytkowania gruntu z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, prawo ubiegania się o nieodpłatne przyznanie własności danej działki. Ustęp 2 tego artykułu dotyczy działki obejmującej budynki: osobie, której przysługuje prawo do bezpłatnego korzystania z lokalu mieszkalnego i pomieszczeń gospodarskich z tytułu przekazania gospodarstwa rolnego Państwu, w myśl dotychczasowych przepisów, na jej wniosek przyznaje się nieodpłatnie własność działki obejmującej budynki, w których znajduje się ten lokal i te pomieszczenia, o powierzchni niezbędnej do korzystania z tych budynków. Celem przyznania rolnikowi /który przekazał Państwu gospodarstwo rolne/ prawa użytkowania działki, jak również korzystania z budynków było bez wątpienia zaspokojenie interesów rolnika. Według definicji prawa cywilnego użytkowanie polega na prawie używania rzeczy i pobierania jej pożytków /art. 252 k.c./. Takie właśnie prawo korzystania z działki, tj. jej uprawiania i pobierania pożytków, ustawa cyt. wyżej zapewniła rolnikowi, który przekazał Państwu gospodarstwo rolne. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż roszczenia przewidziane w art. 118 powyższej ustawy nie mogą być interpretowane rozszerzająco /np. wyrok NSA z dnia 9.07.1998 r. SA/Bk 1482/97, ONSA 1999/2/62/. Mają one bowiem służyć zaspokojeniu interesów rolnika. Wprawdzie regulacja zawarta w art. 118 ust. 2a tej ustawy stanowi o uprawnieniu zstępnych rolnika do ubiegania się o przyznanie własności działki, ale uprawnienie to nie przysługuje generalnie wszystkim zstępnym rolnika, lecz wyłącznie ściśle określonym w tym przepisie. Sytuacja w nim przewidziana nie była jednakże przedmiotem rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, stąd też obszerniejsze wyjaśnienia w tym zakresie nie są celowe. Akta sprawy zawierają decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w U. D. z dnia [...] stycznia 1988 r. /.../ o przejęciu na rzecz Państwa nieodpłatnie gospodarstwa rolne o powierzchni 5017m2 stanowiącego własność A. S., położonego w mieście U. D., oznaczonego nr działek 314/5 i 314/11 /pkt 1/. Z przejęcia została wyłączona działka nr 312/2 o powierzchni 343 m2 z budynkiem zgodnie z wnioskiem rolnika /pkt 2 decyzji/. Nadto decyzja powyższa stanowi, iż D. i A. S. zostanie przydzielona do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działka gruntu rolnego o powierzchni 500 m2 w późniejszym okresie czasu /pkt 3/. Bezsporne również jest, że skarżący – po przejęciu gospodarstwa rolnego przez Państwo – użytkowali /i nadal użytkują/ działkę nr 732/4, która została wydzielona z działki nr 732/1 /dawna działka 698/ "przy weterynarii", a która – co również nie jest sporne – nie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego przejętego przez Państwo wspomnianą decyzją z dnia [...] stycznia 1988 r. Niekwestionowane też jest, że skarżący nie zrzekli się prawa do uzyskania dożywotniego użytkowania działki określonego pkt 3 w/w decyzji. W takiej sytuacji, w ocenie Sądu, słusznym było orzeczenie przez organ II instancji o odmowie nieodpłatnego przeniesienia na rzecz skarżących prawa własności działki nr 732/4 o pow. 0,0505 ha, położonej w U. D., stanowiącej własność Gminy U. D. Jak wyżej wskazano, roszczenia przewidziane w art. 118 omawianej ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Ocena ta, w przekonaniu Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, odniesiona być musi również do sfery przedmiotowej regulacji zawartej w art. 118 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to w konsekwencji, że rolnikowi /który przekazał Państwu gospodarstwo rolne /może być przekazana do użytkowania działka pochodząca z gospodarstwa rolnego. Tym samym zasadny jest wniosek, iż rolnikowi przysługuje prawo ubiegania się o nieodpłatne przyznanie własności takiej właśnie działki /nie zaś jakiejkolwiek działki gruntu Skarbu Państwa/. Zatem skorzystanie przez organ II instancji z kompetencji merytoryczno-kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. było prawidłowe i nie narusza prawa. Wniosek skargi dotyczący uchylenia zaskarżonej decyzji jest więc niezasadny. Skarżący koncentrowali swe zarzuty na kwestii dokonania przez organ II instancji błędnej oceny zebranego materiału dowodowego, braku należytej staranności w ustaleniu wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla obiektywnego rozstrzygnięcia sprawy oraz błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego. Przy tych ostatnich zarzutach akcentowano, iż obowiązuje zasada: "to co nie jest zabronione, to jest dozwolone", zaś organ II instancji nie przywołał przepisu prawa materialnego expressis verbis zabraniającego organowi I instancji przyznania prawa dożywotniego użytkowania działki rolniczej z innych zasobów gruntowych. Sąd tego zarzutu nie podziela. W prawidłowo, przez organ II instancji ustalonych okolicznościach faktycznych sprawy nie było podstaw do zastosowania normy prawa materialnego zawartej w art. 118 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, którego rozumienie wcześniej zostało przedstawione. Brak możliwości zastosowania tegoż przepisu w żadnym razie nie oznacza, iż w jego miejsce winna być stosowana zasada powołana przez skarżącego. Chybiony jest także zarzut skargi, jakoby organ II instancji naruszył ciążące na nim obowiązki proceduralne /w zakresie sformułowanym w petitum skargi/. Analiza materiału zebranego w sprawie, a także wyciągnięte przez ten organ wnioski nie daje żadnych podstaw do przypisania terminu organowi zaniedbań w tym względzie. Sąd nie podziela nadto zarzutu skargi, że organ II instancji nie uwzględnił ważnego interesu strony skarżącej. Nie jest to bowiem przesłanka wymieniona w art. 118 ust. 1 ustawy cyt. wyżej, ani tym bardziej nie może on stanowić samodzielnej podstawy do uwzględnienia wniosku skarżących. Argumenty wskazujące na faktyczne użytkowanie działki nr 732/4, położonej w równym terenie, ułatwiającym jej uprawę nie mogły mieć wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji. Z przedstawionych i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ orzeczono jak w sentencji.