II SA/Rz 626/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Robert Sawuła Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 13 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi R. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie dokonania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 626/08 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi R. M. reprezentowanego przez pełnomocników K. i M. M. jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] lipca 2008 r. Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] o odmowie dokonania w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi D. gm. S. zmian polegających na uwidocznieniu przebiegu drogi przez działki nr 1421/2 i 1422 do działki nr 1423. W podstawie prawnej organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 20 ust. 1 i ust. 2, art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r., Nr 240 poz. 2027 ze zm.) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38 poz. 454). Z akt administracyjnych sprawy i uzasadnienia decyzji wynika, iż wnioskiem z [...].11.2006 r. K. M. zwróciła się do Starosty o wyjaśnienie sprawy dojazdu do działki nr 1423 położonej w D., wskazując, że właściciele działek nr 1421/2 i nr 1422 zabronili przejazdu przez swoje działki, w związku z czym nie ma ona dojazdu do własnego pola i nie może go uprawiać. Na posiadanej mapie z 1962 r. droga dojazdowa do działki 1423 jest uwidoczniona. Wniosek ten został później doprecyzowany jako żądanie przywrócenia i uwidocznienia na mapach drogi dojazdowej do działki nr 1423. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta wspominaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. odmówił dokonania w operacie ewidencji gruntów i budynków wsi D. żądanych zmian. W uzasadnieniu wskazał, iż w toku przeprowadzonych w 1975 r. uwłaszczeń parcele gruntowe nr 1255/1 i 1256/2 oraz 1708/2 zniesiono do działki nr 1423. Parcela gruntowa nr 1708/2 stanowiąca część działki nr 1423, według wnioskodawcy będąca drogą dojazdową, objęta jest zamkniętym z urzędu wykazem Lwh 139, w którym własność wpisana jest na rzecz Wysokiego Skarbu, względnie na rzecz Kolei Państwowej R – J. Dla działki nr 1423 wydany został akt własności ziemi z dnia [...].02.1976 r. nr [...] mocą którego właścicielem działki została K. M. Obecnie przedmiotowa działka, dla której urządzona została KW [...] stanowi własność R. M. Starosta wskazał ponadto, iż dawne parcele gruntowe nr 1708/4, 1253, 1254 zniesione zostały do działki nr 1421/2, prawo własności wpisano na rzecz A. W. (KW nr [...]). Parcelę gruntową nr 1708/4 stanowiącą część działki 1421/2 i będącą według wnioskodawcy drogą dojazdową, uwidoczniono jedynie na dawnych mapach katastralnych, nie posiada ona dawnego wykazu hipotecznego. Według ewidencji gruntów parcela ta stanowiła wodociek. Parcele gruntowe nr 1708/3 i 1255/2 zniesiono do działki nr 1422, której własność wpisana jest na rzecz D. Z. (KW nr [...]). Analiza zapisów wieczysto – księgowych, KW nr [...], [...], [...], [...], dawnych wykazów Lwh 64, 139 dla działek nr 1421/2, 1422, 1423 nie wskazała, żadnych obciążeń hipotecznych dotyczących przejazdu, przechodu i przegonu przez którąkolwiek z tych działek. Organ I instancji wskazał, iż z dokumentów znajdujących się w zasobie Starostwa nie wynika, aby stan wpisany i ujawniony w ewidencji gruntów i budynków był niezgodny z obecnymi mapami i rejestrami gruntów. Dawne parcele gruntowe nr 1708/4, 1708/3 stanowiące część działek nr 1421/2, 1422, a według wnioskodawców stanowiące drogę dojazdową do działki nr 1423, zostały uwidocznione tylko na dawnych mapach katastralnych. W późniejszym czasie przy znoszeniu systemu parcelowego na działkowy, podczas regulacji własności gospodarstw rolnych weszły w skład działek nr 1423, 1422, 1421/2. Organ uznał, iż wniosek K. i M. M. odnosi się do ustalenia tytułu własności, wydzielenia z części działek nr 1421/2, 1422 drogi dojazdowej do ich działki nr 1423 i nadania jej nowego numeru ewidencyjnego, co w świetle obowiązującego stanu prawnego nie daje podstaw do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Roszczenia o nadanie praw lub tytułów własności odnośnie drogi dojazdowej mogą być dochodzone na drodze postępowania przed sądem powszechnym, a dopiero prawomocne orzeczenie sądu może stanowić podstawę do ewentualnego dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Odwołanie od tej decyzji wnieśli K. i M. M., pełnomocnicy R. M., zarzucając, iż jest ona niezgodna ze stanem faktycznym i rzeczywistym. Wskazali, że droga dojazdowa do działki nr 1423 istniała i nadal istnieje, co potwierdza dołączona do odwołania mapa. To w toku prac uwłaszczeniowych bezprawnie zlikwidowano drogę w ewidencji na ich niekorzyść i do 2006 roku nie mieli o tym świadomości. Odwołujący się zażądali przywrócenia drogi dojazdowej do swojej działki i wpisania jej do ewidencji. Po rozpatrzeniu tego dowołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu stwierdził, że działki nr 1423, 1422 i 1421/2 posiadają uregulowany stan prawny. W urządzonych dla tych działek księgach wieczystych brak jest wpisów dotyczących przejazdu przez działki nr 1422 i 1421/2 do działki nr 1423. Drogi nie uwidoczniono również na obecnie obowiązującej mapie ewidencji gruntów i budynków w skali 1:2000. Wprawdzie na mapie katastralnej uwidocznione pgr nr 1708/2, 1708/3 i 1708/4 mogły stanowić szlak drożny, jednakże w trakcie uwłaszczeń i przejścia z systemu parcelowego na działkowy weszły one odpowiednio w skład działek nr1423, 1422 i 1421/2, stąd też na mapie pouwłaszczeniowej nie uwidoczniono ich. Zatem stan prawny, zaistniały w konsekwencji uwłaszczeń uniemożliwia wykazanie w ewidencji gruntów wsi D. nowej działki powstałej z pgr nr 1708/3 i 1708/4. Organ podniósł ponadto, iż akty własności ziemi wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie mogą być wzruszane po 31 grudnia 1991 r., zgodnie z treścią art. 63 § 2 ustawy z dnia 19 paźdzernika 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw. Roszczenia co do prawa własności dochodzić można jedynie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym. Decyzję tę zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie K. i M. M. – działający imieniem R. M., zarzucając, iż decyzja jest dla nich krzywdząca i nie jest zgodna z prawdą. Wskazali, iż pomiędzy stanem uwidocznionym na mapie katastralnej a stanem po uwłaszczeniach istnieją rozbieżności. Na mapie katastralnej droga dojazdowa istnieje i posiada numer, natomiast po uwłaszczeniach została ona bezprawnie i bez wiedzy skarżącego zlikwidowana. Brak dojazdu powoduje, iż ponoszą ogromne straty, pole leży odłogiem i nie przynosi korzyści. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. W piśmie uzupełniającym do skargi K. i M. M. podnieśli, iż nieprawdą jest, jak wskazuje organ w decyzji, iż droga oznaczona nr 1708/2, 1708/3, 1708/4 biegnąca do działki stanowiącej jej własność mogła stanowić szlak drożny. Faktem bezspornym jest, iż droga taka istniała i była uwidoczniona na mapie katastralnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, bo tego rodzaju rozstrzygnięcie jest przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, Sąd może ją uchylić lub stwierdzić jej nieważność wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy lub gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując kontroli we wskazanym wyżej zakresie Sąd takich wad i naruszeń nie stwierdził. Będąca przedmiotem niniejszego postępowania ewidencja gruntów i budynków, zgodnie z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027) jest zbiorem informacji o gruntach i budynkach, które stanowią podstawę planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczenia nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami. Co do gruntów, zawiera ona informacje o ich położeniu, granicach, powierzchni, rodzajach użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczeniu ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, właścicielach i władających. Spełnia ona zatem funkcje informacyjno – techniczne, rejestrując stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy. Ewidencja ta powinna być zachowana w stanie aktualności, co wynika z art. 20 cyt. ustawy w związku z § 44 pkt 2 i § 47 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Aktualizacji danych dokonuje się na podstawie przedłożonych dokumentów: prawomocnych orzeczeń, decyzji, aktów notarialnych, aktów normatywnych ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów (art. 20 w zw. z art. 23 cyt. ustawy i § 46 cyt. rozporządzenia). W praktyce oznacza to, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w wymienionych dokumentach, w tym także rozstrzygać sporów dotyczących własności. Wynika to z istoty ewidencji gruntów i budynków, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny i znalazło potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego – z dnia 27.10.1998 r., sygn. akt II SA 1094/98, System Orzecznictwa LEX Nr 41305, z dnia 19.04.2001 r., sygn. akt II SA 862/00, LEX Nr 53361, z dnia 6.08.2003 r., sygn. akt SA/Rz 429/03, niepubl.). Kompetencje organów ewidencyjnych sprowadzają się zatem do rejestracji stosownego dokumentu i naniesienia wynikających z niego zmian. W rozpatrywanej sprawie organy ewidencyjne zasadnie odmówiły wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów wsi D., polegających na uwidocznieniu na mapie ewidencyjnej drogi dojazdowej do działki nr 1423, o co wnosił skarżący. Droga ta w świetle przedstawionej przez pełnomocników skarżącego kserokopii mapy katastralnej składała się z parceli oznaczonych nr 1708/2, 1708/3 i 1708/4. Ze zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów, a w szczególności wykazu zmian gruntowych sporządzonego w czasie przejścia z systemu parcelowego na system działkowy wynika, że parcela nr 1708/4 weszła w skład działki 1421/2, parcela nr 1708/3 – w skład działki nr 1422, a parcela nr 1708/2 - w skład działki nr 1423. Działki nr 1421/2 i 1423 były przedmiotem uwłaszczeń. Z aktów własności ziemi wynika bezspornie, że stały się one własnością L. Ł. i K. M.. Obecnie mają urządzone księgi wieczyste i są własnością: A. W. - działka nr 1421/2 i R. M. - działka nr 1423. Nie budzi także wątpliwości stan prawny dawnej parceli nr 1708/3. Wraz z pgr 1255/2 weszła ona w skład działki nr 1422. Prawo własności z mocy postanowienia Sądu Powiatowego w S. z dnia [...].03.1963 r. o dziale spadku przysługiwało L. Z., a obecnie D. Z. Taki stan prawny i faktyczny uniemożliwia uczynienie zadość żądaniom skarżącego i dokonanie zmiany mapy ewidencyjnej poprzez naniesienie na niej drogi dojazdowej do działki nr 1423. Nie kwestionując faktu korzystania z takiego dojazdu przez skarżącego i jego poprzedników prawnych, w oparciu o akta sprawy stwierdzić należy, że w trakcie prowadzonych w latach 70-tych XX w. uwłaszczeń i przejścia z systemu parcelowego na system działkowy parcele tworzące dojazd do obecnej działki nr 1423 weszły w skład jej samej oraz działek nr 1421/2 i 1422. Z tego też względu na mapie pouwłaszczeniowej w skali 1:2880 nie uwidoczniono ich, podobnie jak na aktualnej mapie ewidencyjnej w skali 1:2000. Badanie ksiąg wieczystych dla działek 1421/2, 1422 i 1423 nie ujawniło żadnych wpisów dotyczących służebności przejazdu do działki nr 1423. W świetle ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne brak było zatem podstaw do wprowadzenia zmian w danych ewidencyjnych poprzez naniesienie drogi dojazdowej do działki nr 1423. Raz jeszcze przypomnieć należy, że takich zmian organ dokonuje po uzyskaniu odpowiednich dokumentów, z których stosowne zmiany wynikają. W prowadzonym postępowaniu takich dokumentów nie przedstawiono, co dotyczy także kserokopii mapy katastralnej przedłożonej przez pełnomocników skarżącego, która pozbawiona jest waloru aktualności. Słusznie też uznał organ, że żądanie skarżącego sprowadza się de facto do wydzielenia z części działek 1421/2 i 1422 drogi dojazdowej do działki nr 1423 i ustalenia tytułu własności. Mając na uwadze rolę ewidencji gruntów, nie można przez zapis lub zmianę zapisu w rejestrze nabyć prawa własności gruntów, których zapis ten dotyczy (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 1998 r., II SA 1283/97, Wokanda 1998/9). Najpierw należy uzyskać dokument stwierdzający aktualny stan prawny nieruchomości, a następnie ubiegać się o zaktualizowanie na jego podstawie danych zawartych w ewidencji. Taki też sposób działania zasugerował organ, wskazując na możliwość dochodzenia roszczeń co do prawa własności przed sądem powszechnym. Sad nie mógł przy tym wziąć pod uwagę zarzutów skargi eksponujących konieczność poniesienia znacznych kosztów związanych z prowadzeniem takiego postępowania, jako że kontrola Sądu, jak to zostało wykazane wcześniej, obejmuje wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, a wszystkie inne kwestie pozostają poza sferą jego zainteresowania. Mając na uwadze powyższe okoliczności i nie stwierdzając wymienionych w art. 145§1 P.p.s.a. uchybień, które skutkować by mogły uwzględnieniem skargi, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił.