II SA/Rz 626/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Joanna Zdrzałka Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 października 2014 r. sprawy ze skargi W. M. i A. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia. Przedmiotem skargi AM i WM jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [.] (zwanego dalej SKO, Kolegium) z dnia [.] grudnia 2013 r. nr [.], wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. W dniu 16 kwietnia 2012 r. wpłynął do SKO wniosek SK, WM i AM z 11 kwietnia 2012 r. nazwany: "odwołanie lub wniosek o stwierdzenie nieważności postanowienia z [.] kwietnia 2012 r. ewentualnie wniosek o wznowienie postępowania". SKO postanowieniem z [.] kwietnia 2012 r. umorzyło postępowanie w sprawie zażalenia SK, WM, AM na bezczynność Wójta Gminy [.] w sprawach: a) rozgraniczenia nieruchomości położonych w [.] oznaczonych jako działki nr ewid. 907 z jednej strony, a 904, 905, 906 i 908 z drugiej strony oraz pisma WM z 6 czerwca 2011 r. Takie rozstrzygniecie podyktowane było tym, że Wójt przekazał do Sądu Rejonowego w [.] sprawę rozgraniczenia. W sprawie tej Wójt Gminy [.] wydał decyzję w dniu [.] lutego 2012 r., nr [.] o rozgraniczeniu nieruchomości położonych w miejscowości [.], gm. [.]. W piśmie z 3 lipca 2012 r. wnioskodawcy wyjaśnili, że ich podanie stanowi wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [.] z dnia [.] lutego 2012 r. – w pierwszej kolejności, w drugiej zaś wniosek o wznowienie tegoż postępowania. SKO postanowieniem z dnia [.] września 2013 r., nr [.], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [.] z dnia [.] lutego 2012 r., nr [.] o rozgraniczeniu nieruchomości położonej w miejscowości [.], gm. [.] oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 907 będąca w posiadaniu Gminy [.] (brak dokumentu własności) z działkami sąsiednimi: dgr 904. dgr 905, dgr 906, dgr 908. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej upgik), wójt (burmistrz, prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości, jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody, a ustalenie przebiegu granicy nie nastąpiło na podstawie zebranych dowód lub zgodnego oświadczenia stron. Według art. 33 ust. 3 upgik strona niezadowolona z ustalenia przebiegu granicy może żądać, w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, przekazania sprawy sądowi. Pouczenie takiej treści było podane w decyzji Wójta Gminy [.] z dnia [.] lutego 2012 r. Treść tego przepis stała się podstawą do przekazania przez Wójta do Sądu Rejonowego w [.] - pisma SK, WM i AM z [.] lutego 2012 r. adresowanego przez strony do SKO. Sąd Okręgowy w [.] w postanowieniu z [.] września 2012 r., sygn. I Cz [.] /12 zauważył, że przedmiotem pisma stron postępowania z 21 lutego 2012 r. było niezadowolenie z ustalenia przebiegu granic. Strony kwestionują tym samym poprawność merytoryczną ustalenia granic w przedmiotowej decyzji. W konsekwencji Sąd Okręgowy stwierdził, że: "(...) kwestionowanie przez strony ustalonego w postępowaniu administracyjnym przebiegu granicy jest wystarczającą podstawą do rozpoznania niniejszej sprawy i rozstrzygnięcia sporu przez sąd powszechny". Kolegium zwróciło uwagę, że w świetle nakazania sądowi niższej instancji merytorycznego rozpoznania sprawy, istotne jest ustalenie czy decyzja Wójta Gminy [.] funkcjonuje w dniu wydania niniejszego postanowienia w obrocie prawnym. Reasumując, Kolegium stwierdziło, że w niniejszej sprawie nadano bieg sądowy w celu merytorycznego rozstrzygnięcia sporu co do przebiegu granic, dlatego nie jest w obecnym stanie możliwe rozpatrywanie wniosku o stwierdzenie nieważności. Powołując się na stanowisko WSA w Rzeszowie o sygn. akt II SA/Rz 266/11, SKO uznało, że decyzja rozgraniczeniowa, która została unicestwiona przez samo złożenie żądania przekazania sprawy sądowi przez strony postępowania, może odzyskać swój byt prawny przez zwrot wniosku rozgraniczeniowego. Z uwagi na to, że taka okoliczność (zwrot wniosku przez sąd) nie zaistniała, konieczna jest w obecnym stanie sprawy odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [.]. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wnieśli AM i WM zarzucając rażące naruszenie art. 61 a § 1, art. 156 § 1 pkt 1, 4, 7 k.p.a. oraz art. 30 ust. 3 i 4 upgik oraz błąd w ustaleniach faktycznych co do spadkobierców SK. Podnieśli także brak postanowienie spadkowego. W tej sytuacji wnieśli o zmianę zaskarżonego postanowienia i wyeliminowaniem decyzji z obrotu prawnego. Po rozpoznaniu tego wniosku SKO postanowieniem z dnia [.] grudnia 2013 r. utrzymało w mocy własne postanowienie z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu Kolegium przedstawiło identyczny stan faktyczny sprawy oraz uzasadnienie prawne jak w postanowieniu zaskarżonym wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy. AM i WM złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na postanowienie SKO z dnia [.] grudnia 2013 r. wnosząc o uchylenie postanowień obu instancji i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [.] z [.] lutego 2012 r., ewentualnie o uchylenie postanowień obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia SKO. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik postępowania, a to: 1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia SKO z [...] września 2013 r. odmawiającego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z [...] lutego 2012 r., wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 30 ust. 1, 3 i 4 oraz z art. 33 ust. 2 pkt 1 upgik przez wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego na wniosek podmiotu nieuprawnionego oraz niezawiadomienie o wszczęciu postępowania wszystkich właścicieli działek objętych postępowaniem rozgraniczeniowym, 2) art. 77 § 1 i 80 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie odniesienie się merytorycznie do treści zarzutów oraz dowodów wskazanych na ich poparcie doprowadzając w konsekwencji do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu administracyjnym jest na obecnym etapie konieczne i nie koliduje w żadnym stopniu z postępowaniem sądowym. Sąd powszechny nie jest ponadto władny do rozpoznania sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie skarżących, w wyniku odmowy wszczęcia postępowania przez SKO, AM została pozbawiona możliwości wzięcia udziału w postępowaniu sądowym i obrony swoich interesów w zakresie ustalenia przebiegu granic. Nadto podkreślono, że brak merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez SKO z uwagi na toczące się postępowanie przed sądem powszechnym jest w przedmiotowym postępowaniu niedopuszczalne także z uwagi na fakt, że ewentualna wada dająca podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji tkwi bowiem w samej decyzji i ma skutek ex tunc, a więc od momentu jej wydania. W związku z tym stwierdzenie nieważności decyzji ma też istotne znaczenie dla bytu postępowania przed sadem powszechnym. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych jak w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje : Skarga okazała się zasadna z przyczyn, które Sąd obowiązany był uwzględnić z urzędu. Na wstępie wypada wyjaśnić, stronom że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli WSA jest postanowienie SKO wydane w wyniku złożenia przez strony skarżące wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Należy więc przypomnieć, iż stosownie do treści art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy należy do tzw. środków zaskarżenia przysługujących stronie postępowania względem decyzji administracyjnej. Jednakże w odróżnieniu od odwołania, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, bowiem nie powoduje ponownego rozpoznania sprawy przez organ wyższego stopnia. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy rozpoznaje ten sam organ, który wydał w pierwszej instancji zaskarżony akt, co jest wynikiem przyjęcia przez ustawodawcę określonych rozwiązań ustrojowych w zakresie organizacji systemu administracji publicznej. Otóż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przysługuje wobec tych aktów administracyjnych, które zostały wydane w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, a więc organy nad którymi przepisy K.p.a. nie przewidują kontroli instancyjnej organów wyższego stopnia (art. 17 § 1 w zw. art. 127 § 3 K.p.a.). Nie ulega wątpliwości, iż wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy nie jest odwołaniem. Świadczy o tym ta część treści art. 127 § 3 K.p.a., która zobowiązuje organ prowadzący postępowanie do stosowania wobec wniosku odpowiednio przepisów o odwołaniach. Nie podlega również kwestii, że wyeksponowane odesłanie powoduje, że skutkiem wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy jest, co wyraźnie wynika z nazwy tego środka, powstanie po stronie SKO obowiązku ponownego rozpoznania sprawy, ze szczególnym uwzględnieniem zarzutów wyrażonych w treści złożonego wniosku. Innymi słowy, brak cechy dewolutywności postępowania zainicjowanego wnioskiem, nie powoduje, że organ zwolniony jest od tego do czego zobligowany jest organ odwoławczy. Jak podkreśla trafnie A. Wróbel, na skutek wniosku, sprawa podlega ponownej merytorycznej kontroli, zaś wydana w tym trybie decyzja musi zostać obligatoryjnie uzasadniona - art. 107 § 4 in fine k.p.a. Autor ten zauważa także, iż zaangażowanie tego samego organu nie powoduje uchylenia ogólnych zasad rządzących postępowaniem w przedmiocie wydania decyzji - art. 6 - 16 k.p.a., a więc także zasady dwuinstancyjności postępowania (zob. A. Wróbel w.: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 127 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, 2014 r.). Reasumując, SKO ponownie rozpoznając sprawę powinno wykazać, że rozstrzyga ją merytorycznie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i praworządności, tak jakby nie było aktu wydanego przez ten organ w pierwszej instancji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1025/13, LEX nr 1384877). Zdaniem składu orzekającego WSA postanowienie SKO obarczone jest postacią kwalifikowanej wadliwości w postaci rażącego naruszenia prawa. Otóż zestawienie treści postanowienia SKO z dnia [.] września 2013 r. o nr [.] oraz wydanego w wyniku złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez Kolegium postanowienia z dnia [.] grudnia 2013 r. o nr [.], nie pozostawia cienia wątpliwości, że ostatni z tych aktów stanowi wierne odzwierciedlenie treści uzasadnienia postanowienia zaskarżonego. Różnice zachodzące pomiędzy tymi aktami są minimalne i polegają na tym, że w części uzasadnienia faktycznego Kolegium odnotowało fakt złożenia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy przez WM oraz AM nie przytaczając zarzutów w nim zawartych oraz służącej im argumentacji, natomiast w części uzasadnienia prawnego, skład orzekający wzbogacił zaskarżone postanowienie wyłącznie o zdanie : w tym stanie rzeczy kwestionowane postanowienie pozostaje w pełni zgodne z obowiązującym prawem. Tym samym nie można uznać, że nastąpiło dwukrotne rozpatrzenie sprawy co do istoty, a więc proces jaki został zagwarantowany stronom na mocy przepisów K.p.a. oraz Konstytucji RP. Należy też zauważyć, iż tą samą treść co w zaskarżonych postanowieniach można odnaleźć w odpowiedzi na skargę wniesioną do WSA, co jeszcze bardziej podkreśla nierzetelność działań SKO. Ograniczenie się Kolegium do wiernego powtórzenia, a w istocie skopiowania dotychczas wyrażanej argumentacji, bez choćby streszczenia treści środka zaskarżenia, jak i bez odniesienia się do zawartych w jego treści zarzutów świadczy o tym, że w analizowanym przypadku SKO w sposób ewidentny uchyliło się od wykonania swego podstawowego obowiązku jakimi było powtórne merytoryczne rozpoznanie sprawy dotyczącej wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o rozgraniczeniu nieruchomości. W wyniku tej praktyki, nie tylko strony nie uzyskały odpowiedzi co do zasadności swych twierdzeń, ale także Sąd Administracyjny nie może dać odpowiedzi czy stanowisko SKO jest prawidłowe skoro w istocie organ ten nie wypowiedział się dwukrotnie w sprawie należącej do jego właściwości. WSA podziela wyrażane w judykaturze zdanie, że działanie organu odwoławczego polegające na całkowitym braku ustosunkowania się in merito z zarzutami wniesionych odwołań powoduje, że cel postępowania odwoławczego – ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy, nie został osiągnięty. Takie działanie organu, który ogranicza się do powtórzenia motywów decyzji podjętej przez organ I instancji, ignoruje konkretne zarzuty nosi cechy rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Narusza także zasadę wyrażoną w art. 8 K.p.a., zobowiązującą organ administracji publicznej do takie prowadzenia postępowania, które budzi zaufanie uczestników do władzy publicznej (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r. o sygn. akt II SA/Rz 962/12). Nie sposób również pominąć, iż objęte skargą postanowienie zostało wydane po upływie dwóch miesięcy od dnia wpływu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy a więc po upływie terminu określonego w art. 35 § 3 K.p.a. Ponieważ zaskarżonych do Sądu działań SKO nie sposób zaakceptować z punktu widzenia podstawowych kanonów demokratycznego państwa prawnego, do których należy niewątpliwie obowiązek organu do ustosunkowania się do treści złożonego w terminie środka zaskarżenia, to postanowienie SKO objęte skargą obarczone jest wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w postaci rażącego naruszenia prawa. Powyższy przepis stosuje się do postanowień na mocy art. 126 K.p.a. Poza dostrzeżoną wyżej wadliwością, Kolegium rozpoznając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy winno rozważyć, czy wobec prowadzenia czynności wyjaśniających, które miały miejsce pomiędzy momentem złożenia wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, a więc [.] kwietnia 2012 r., a datą wydania przez ten Organ postanowienia z dnia [.] września 2013 r. nr [.], nie nastąpiło wszczęcie postępowania administracyjnego. Z wyłożonych względów, WSA stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a..