II SA/Rz 627/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Zarębska-Kobak Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] maja 2005 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków -skargę oddala- II SA/Rz 627/05 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] maja 2005r. Nr [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego - po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Starosty z dnia [...] kwietnia 2005r. Nr [...] - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R. - obręb nr l R. zmiany granic i powierzchni działki nr 1491/2 oraz zmiany osoby władającego działką nr 1491/1. Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 § l pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( jednolity tekst Dz.U.Nr 98 z 2000r., poz. 1071 z późn. zm.), art. 20 ust. l i 2 i art. 7b ust.2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (jednolity tekst Dz.U.Nr 100 z 2000r. poz. 1086 z późn. zm.) oraz § 46, rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U.Nr 38 z 2001r., poz.454) Z uzasadnienia decyzji wynika, że J M. pismem z dnia 21 lutego 2005r. zakwestionowała wykazaną w ewidencji gruntów i budynków miasta R. - obręb Nr l powierzchnię swojej działki budowlanej nr 1491/2 twierdząc, że została ona pomniejszona o 4m2 . Podniosła również, że do jej działki został dopisany grunt o pow. 0.0076 ha pomimo, iż grunt ten został zagrodzony przez sąsiada S. P. Starosta decyzją wskazaną na wstępie orzekł o wprowadzeniu w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R. zmiany osoby władającego działką nr 1491/1, poprzez wykreślenie z pozycji rejestrowej Nr 979 J. M., jako władającego i wpisanie do nowej pozycji rejestrowej tej działki, wykazując , jako nią władającego S. P. a także o odmowie zmiany powierzchni działki nr 1491/2 poprzez korektę jej granicy. Rozstrzygnięcie to uzasadnił stwierdzając, że J. M. aktem notarialnym z dnia 22 kwietnia 1982r. Rep. [...] nabyła od R. i S. A. działkę nr 1491/2 o pow. 0.0147 ha odpowiadającą dawnej parceli katastralnej nr 491/2. W 1986r. podczas odnowienia operatu ewidencyjnego - na skutek zastosowania analitycznej metody obliczenia powierzchni działek - powierzchnia działki nr 1491/2 uległa zmianie z 0.0147 ha na 0.0143 ha. Wówczas to na rzecz J. M. została również wykazana działka nr 1491/1 o pow. 0.0076 ha, która przed odnowieniem operatu ewidencyjnego wykazana była na rzecz J. H., jako władającej. Organ I instancji wskazał, że działka nr 1491/1 od 1954r. znajduje się w posiadaniu S. P. i z jego działką nr 1492 stanowi jednolitą całość. Podał również, że J. M. wyraziła w toku postępowania zgodę na "odpisanie" działki nr 1491/1 na rzecz S. P., pod warunkiem , iż przesunie on istniejące na gruncie ogrodzenie, tak, by powierzchnia jej działki nr 1491/2 została powiększona o 4m2. W tym stanie rzeczy organ postanowił odmówić zwiększenia powierzchni działki Nr 1491/2 poprzez dokonanie korekty jej granicy, bowiem powierzchnia ta została ustalona na podstawie analitycznych obliczeń i nie wiązała się korektą granicy tej działki. Zmianę, co do osoby władającego w odniesieniu do działki 1491/1 poprzez jej wykreślenie z pozycji rejestrowej J. M. Nr 979 i wpisanie jej do nowej pozycji rejestrowej i wykazanie jako władającego nią S. P. organ uzasadnił błędem popełnionym w trakcie odnawiania ewidencji gruntów. Od decyzji Starosty J. M. złożyła odwołanie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego nie precyzując kierunku jej weryfikacji. Podała w nim, że zgodnie z wpisem w księdze wieczystej Nr [...] powierzchnia jej działki nr 1491/2 wynosi 0.0147 ha. Zarzuciła, że S. P. nie przedstawił żadnego dokumentu potwierdzającego własność gruntu, który został wykazany na jego rzecz. Wyraziła obawę , że mimo wykazania go jako władającego będzie musiała płacić podatek za działkę Nr 1491/1. P. nie kupił tego gruntu a go zawłaszczył. Dowodzą tego wygrane przez nią procesy sądowe. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego decyzją opisaną na wstępie uchylił w całości decyzję organu I instancji i odmówił wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R. - obręb nr l R. zmiany granic i powierzchni działki nr 1491/2 oraz zmiany osoby władającego działką nr 1491/1. Rozstrzygnięcie to uzasadnił stwierdzając, iż w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków miasta R. na rzecz J. M. wykazane są działki nr nr 1491/1 o pow. 0.0074 ha i 1491/2 o pow. 0.0143 ha, natomiast na rzecz S. P. działka nr 1492 o pow. 0.0448 ha. J. M. twierdzi, że jej powierzchnia powinna wynosić 0.0147 ha i zarzuca, że brakująca powierzchnia została bezprawnie zajęta przez S. P., który uczynił to nielegalnie budując ogrodzenie na jej gruncie. S. P. natomiast oświadczył, że jego działka nr 1492 wraz z działką nr 1491/1 wykazaną w operacie ewidencyjnym na rzecz J. M. stanowią jedną ogrodzoną całość i znajdują się w jego użytkowaniu. Działka nr 1491/1 powinna być wykazana w operacie ewidencyjnym na jego rzecz, gdyż została nabyta przez jego poprzedników od B. L. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w 1969r. podczas założenia ewidencji gruntów miasta R. działka nr 1491 została wykazana w operacie ewidencyjnym na rzecz J. J. Następnie w latach siedemdziesiątych działka ta uległa podziałowi na działki nr nr 1491/1 i 1491/2. W opracowanym w 1977r. operacie ewidencyjnym działka nr 1491/2 została wykazana na rzecz R. i S. A. a działka nr 1491/1 na rzecz J. H. Aktem notarialnym z dnia 22.04.1982r. rep A. nr [...] J. M. nabyła własność działki nr 1491/2 o pow. 0.0147 ha i działka ta została wykazana w operacie ewidencyjnym na jej rzecz. W 1986r. zostało przeprowadzone odnowienie operatu ewidencyjnego, podczas którego na rzecz J. M. została wykazana także działka nr 1491/1 i taki wpis istnieje do chwili obecnej. W tak ustalonym stanie faktycznym decyzja organu I instancji jest wadliwa, bowiem zgodnie z przepisem art. 21 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków stanowią podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej i gospodarki nieruchomościami. Tak określone zadania nakładają na organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków obowiązek utrzymania operatu w stałej aktualności, co następuje poprzez dokonywanie zmian. Zmiany jednakowoż osoby właściciela (władającego) dokonuje się w oparciu o dokument urzędowy ilustrujący aktualny stan prawny nieruchomości ( akt notarialny, postanowienie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna). Zapisy w ewidencji gruntów i budynków mają charakter techniczno -deklaratoryjny i za pomocą zmian w ewidencji nie można ustanawiać, ograniczać czy likwidować prawa rzeczowego. Organy prowadzące ewidencję gruntów i budynków nie mogą w szczególności za pomocą zmian decydować o tym dokąd sięga prawo własności na gruncie, czy też o jego przynależności podmiotowej, zwłaszcza wówczas gdy kwestie te są sporne. W sprawie brak jest jakiegokolwiek dokumentu urzędowego stanowiącego podstawę do dokonania zmiany podmiotowej w odniesieniu do działki nr 1491/1. S. P. roszcząc sobie prawo do tej działki może dochodzić go na drodze postępowania cywilnego, bowiem jedynie sądy powszechne są właściwe do orzekania o własności nieruchomości. W sprawie brak jest również podstaw do dokonania zmiany powierzchni działki nr 1491/2. Skoro J. M. kwestionując powierzchnię swojej działki wywodzi, że brakujące jej zdaniem 4 m2 gruntu zostało włączone do działki sąsiedniej, to oznacza, że kwestionuje przebieg granicy między działkami . Ustalenie przebiegu granicy może nastąpić w postępowaniu rozgraniczeniowym a nie w postępowaniu dotyczącym prowadzenia ewidencji gruntów i budynków. Organ odwoławczy podniósł również, zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 10 września 1997r. II CKN 309/97 celem rozgraniczenia jest ustalenie granicy między sąsiadującymi gruntami, jeżeli jej przebieg stał się sporny, a nie wytyczenie wszystkich granic nieruchomości w taki sposób, aby jej powierzchnia odpowiadała powierzchni wskazanej w dokumentach własności, w tym i w dziale I księgi wieczystej lub w operacie ewidencji gruntów i budynków. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła J. M., nie precyzując kierunku jej weryfikacji . W jej uzasadnieniu podniosła, iż nie kwestionuje okoliczności zmiany powierzchni działki Nr 1491/2 podczas odnowienia operatu ewidencji gruntów z 0,0 147ha , na 0,0143 ha. Zarzuca jednak, że przypisano jej wówczas działkę 1491/1 , którą bezprawnie ogrodził P. a ona za nią płaci podatki. P. dokucza jej w różny sposób, między innymi poprzez procesy sądowe, w tym o ochronę posiadania. Toczyło się też postępowanie sądowe o rozgraniczenie między nią , J. H. i P., które ona wygrała a mimo to Sąd nie zasądził na jej rzecz kosztów . J. H. pozwoliła P. na użytkowanie swojej działki o pow. 76 arów. Po jej śmierci skarżąca wystąpiła do Starosty o wykreślenie z jej pozycji rejestrowej 979 J. H., która figurowała tam jako użytkownik działki 1491/1. Nie może się "spisać" P. z tej działki, bowiem skoro z synchronizacji dokonanej w postępowaniu wynika, ze działka 1491/2 powstała z parceli bud. 491/2 , która miała 0,0045 ha, to ona miałaby tylko taką powierzchnię, jako że obie działki wychodzą z parceli nr 1491. Zarzuca, że płaci podatek za działkę, której nie użytkuje W uzupełnieniu skargi ponowiła informację o licznych procesach sądowych. Nie kwestionowała wcześniej wpisu działki 1491/,1 jako swej własności, bowiem burmistrz jej powiedział, że taki jest wpis w komputerach i księdze wieczystej. Nie chce jednak wpisania, jako władającego działką P., bowiem spowodowałoby to zmniejszenie jej działki do pow. 0045ha a tyle powierzchni zajmuje jej dom mieszkalny. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że Sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt, w tym także decyzja administracyjna odpowiada przepisom prawa i uwzględnia skargę tylko wówczas, gdy narusza ona prawo w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej P.p.s.a. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach. Dokonawszy w sprawie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób uzasadniający uwzględnienie skargi. Z akt sprawy wynika, że podstawę wszczęcia postępowania przed organem właściwym w sprawie ewidencji gruntów stanowił wniosek skarżącej, w którym zakwestionowała wykazaną w ewidencji gruntów i budynków miasta R. - obręb Nr l powierzchnię swojej działki budowlanej nr 1491/2 twierdząc, że powierzchnia ta została pomniejszona o 4m2 . Podniosła również, że do jej działki został dopisany grunt o pow. 0.0076 ha pomimo, iż grunt ten został zagrodzony przez sąsiada S. P. W sprawie ustalono i ta okoliczność jest bezsporna, że skarżąca aktem notarialnym z dnia 22 kwietnia 1982r. Rep.A. [...] nabyła od R. i S. A. działkę nr 1491/2 o pow. 0.0147 ha. Organ ustalił również, iż już po tej dacie, podczas odnowienia operatu ewidencyjnego w 1986r., na skutek zastosowania analitycznej metody obliczenia powierzchnia działki nr 1491/2 uległa zmianie z 0.0147 ha na 0.0143 ha. W tym też czasie skarżąca została wpisana w ewidencji gruntów jako władająca działką sąsiednia o nr 1491/1 o pow. 0.0076 ha, która przed odnowieniem operatu ewidencyjnego wykazana była na rzecz J. H., jako władającej. Działka nr 1491/1 od wielu lat znajduje się w posiadaniu S. P. W toku postępowania administracyjnego skarżąca wyraziła zgodę "odpisanie" działki nr 1491/1 na rzecz S. P., pod takim jednakowoż warunkiem , iż przesunie on istniejące na gruncie ogrodzenie, tak by powierzchnia jej działki nr 1491/2 została powiększona o 4m2. S. P. nie wyraził na to zgody. W skardze, w której poruszyła szereg kwestii dotyczących postępowań sądowych między nią a P. skarżąca stwierdziła, iż nie kwestionuje zmiany powierzchni działki 1492/2, będącej wynikiem obliczenia jej powierzchni metoda analityczną i oświadczyła że nie wyraża zgody na wykazanie , jako władającego działka 1491/1 P., choć przyznaje , ze działką nie włada i nie chce ponosić za nią opłat. Na rozprawie przed Sądem natomiast wyjaśniła, że domaga się wydania jej przez S. P. 4m2 działki 1491/2, którą to powierzchnię tenże bezprawnie ogrodził i użytkuje a następnie sprostowała to żądanie domagając się wydania całej działki Nr 1491/1. Przy tak sformułowanych żądaniach skarżącej, w ustalonym stanie faktycznym odmowa wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów budynków miasta R. - obręb nr l R. zmiany granic i powierzchni działki nr 1491/2 oraz zmiany osoby władającego działką nr 1491/1 jest zasadna. Zgodnie bowiem z art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ), zwanej dalej ustawą, ewidencja gruntów i budynków stanowi zbiór informacji o gruntach i budynkach ze wskazaniem danych wymienionych w tym przepisie, w tym także dotyczących ich właścicieli a w pewnych przypadkach także podmiotów władających gruntami i budynkami. Będąc zbiorem danych o istniejącym stanie faktycznym i prawnym w odniesieniu do przedmiotu nią objętego, ewidencja gruntów posiada tylko funkcje informacyjno –techniczne, nie tworzy natomiast stanów prawnych. Z uwagi na swój charakter nie rozstrzyga ona w szczególności sporów o prawo do gruntów, ani nie nadaje tych praw. Rejestruje natomiast stany prawne ustalone w innym trybie i przez inne organy orzekające. Wpisy w niej dokonywane mają zatem charakter deklaratoryjny a nie konstytutywny. Ze względu na rolę ewidencji, która co słusznie podkreśla zaskarżona decyzja, służy planowaniu przestrzennemu, wymiarowi podatków i świadczeń, a także oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, statystyce publicznej i gospodarce nieruchomościami winna być ona utrzymywana w stanie aktualności (art. 22 ustawy w zw. z § 44 pkt. 2 i 47 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - Dz. U. Nr 38 poz. 454 ), zwanego dalej rozporządzeniem. Zadanie to należy do starosty, który winien zmian zapewniających jej aktualność dokonywać. Jest ono realizowane poprzez wprowadzanie zmian w danych ewidencją objętych. Zmian tych dokonuje się z urzędu lub na wniosek zainteresowanych podmiotów na podstawie prawomocnych orzeczeń sadowych, ostatecznych decyzji administracyjnych , aktów notarialnych, aktów normatywnych innych dokumentów, w tym również materiałów stanowiących źródła danych ewidencyjnych wymienione w art. 34 rozporządzenia - ilustrujących stan odmienny od uwidocznionego w operacie ewidencji gruntów ( art. 20 w zw. z art. 23 ustawy i § 45 i 46 rozporządzenia ). W przypadku, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów, starosta na podstawie przepisu art. 47 ust. 3 rozporządzenia przeprowadza postępowanie administracyjne lub stosuje art. 22 ust. 3 ustawy ( zobowiązanie właścicieli lub władających gruntami do przedłożenia dokumentów geodezyjnych , kartograficznych lub innych dokumentów niezbędnych do wprowadzenia zmian). Z przepisów tych wynika, że w toku postępowania aktualizacyjnego organ prowadzący ewidencję nie może we własnym zakresie kształtować w tym trybie stosunków własnościowych i związanych z nimi uprawnień i obowiązków ( patrz; Komputerowy zbiór orzecznictwa "Lex" wyroki o sygn. akt II SA 914/98 - Lex 41816, II SA 1094/98 - Lex 41305 ) Akty natomiast innych organów, na podstawie których dokonywane są zmiany w ewidencji winny mieć walor aktualności. Oznacza to, że nie jest możliwe dokonywanie takich zmian na podstawie aktów pochodzących z odległej przeszłości, wobec których brak pewności, że w okresie po ich wydaniu nie zaszły zmiany w stanie prawnym nieruchomości, w szczególności mające wpływ na kwestie własnościowe. ( patrz; wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993 r. II SA 1155/92, ONSA 1994 r. Nr 2, poz. 61 ). Skoro skarżąca domaga się wprowadzenia zmian, co do powierzchni swojej działki ujawnionej w ewidencji gruntów od 1986r. i żądanie swe opiera na twierdzeniu, że jej część została bezprawnie zagarnięta przez S. P., to zasadnie organ przyjmuje, iż dowodzi to sporu o zasięg własności, do którego rozstrzygnięcia nie jest władny organ prowadzący ewidencje gruntów. Rozstrzygnięcie sporu w tym zakresie możliwe jest w postępowaniu rozgraniczeniowym, ewentualnie w postępowaniu cywilnym o ochronę własności. Podkreślić przy tym wypadnie , że powierzchnia działki skarżącej figurująca w ewidencji została tam wpisano w czesie odnowienia ewidencji, co miało miejsce w 1986r. a skarżąca nie przedłożyła żadnego pochodzącego z okresu po tej dacie dokumentu, który mógłby stanowić podstawę zamiany powierzchni działki lub jej granic. Odmowa zatem wprowadzenia zmian powierzchni i granic działki 1491/2 nie narusza prawa. W odniesieniu natomiast do żądania wpisania S. P., jako władającego działką Nr 1491/1, z którego to żądania skarżąca się zresztą wycofała, wobec nie wyrażenia przez niego zgody na wydanie jej części tej działki, to mimo , iż użytkuje on tę działkę od wielu lat brak było podstaw do dokonania takiego wpisu. Wprawdzie przepis §10 ust. 2 rozporządzenia stwarza podstawę wpisania - w przypadku braku danych, co do osoby właściciela - danych osób lub jednostek organizacyjnych, które nieruchomością władają, jednak wobec sporu co do uprawnienia do władania działką 1491/1 odmowa dokonania takiego wpisu jest prawidłowa. Władającym jest bowiem jest osoba fizyczna lub prawna, która ma do tego odpowiedni tytuł pochodzący od właściciela lub wynikający z aktu notarialnego, orzeczenia sądowego lub administracyjnego ( patrz; wyrok NSA sygn. akt. II S.A. 1007/99 LEX nr 46218). W sprawie nie ustalono, by S. P. tytuł taki posiadał. Nadto postępowanie administracyjne w sprawie w toczyło się z wniosku skarżącej a nie S. P. a twierdzenia skarżącej dowodzą, że istnieje między nimi spór, co do przebiegu granicy działek 1491/2 i 1491/1, jako że skarżąca uważa , iż użytkuje on część działki stanowiącej jej własność. Zasadnie zatem organ II instancji skasował decyzje pierwszoinstancyjną i orzekł o odmowie dokonania wpisu S. P., jako władającego wspomnianą działką. W ocenie Sądu organ II instancji naruszył art. 138 §1 pkt.2 kpa, bowiem uchylił decyzje w całości, miast uczynić to tylko w stosunku do tej jej części, która dotyczyła wpisania S. P. jako władającego działka 1491/1. W pozostałej części decyzja I instancyjna była prawidłowa , a jej rozstrzygnięcia nie odbiega od rozstrzygnięcia organu II instancji. W takiej sytuacji wspomniany przepis przewiduje możliwość uchylenia decyzji w części i orzeczenia w tej części o istocie sprawy. To jednak naruszenie wspomnianego przepisu postępowania nie miało wpływu na wynik sprawy. W swoich rozważaniach Sąd pominął te zarzuty skargi , które dotyczą postępowań przed innymi sądami, a także zarzuty dotyczące innych poruszanych w niej spraw, bowiem sprawy te bądź nie należą do jego kognicji, bądź też nie były przedmiotem postępowania objętego jego kontrolą. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.