II SA/Rz 628/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Wolska Sędziowie WSA Robert Sawuła /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant: sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.M. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [....] r. Nr [....] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty D. z dnia [....] r. Nr [....]. II SA/Rz 628/05 Uzasadnienie Przedmiotem skargi A.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Rzeszowie jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (PWINGiK) z dn.[...]r. Nr [....] w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów. Postępowanie w tej sprawie wszczęte zostało na wniosek A.M. i D..L wnoszących o "doprowadzenie działki nr 762/1 do zgodności ze stanem prawnym". Podanie to opatrzone jednym nieczytelnym podpisem wniesiono w dn.[....]r. do Starostwa Powiatowego w D. Podanie powyższe sprecyzował w kolejnym piśmie procesowym A.M. wyjaśniając, iż chodzi mu o ujawnienie w ewidencji gruntów obrębu 4 Miasta D. działki, odpowiadającej poprzednio działce nr 1731/18, która ma stanowić jego współwłasność z D.Ł. Wnioskodawca dołączył odpis z księgi wieczystej Nr 10112 dotyczący tej działki i wywodził, iż została ona prawdopodobnie błędnie włączona do działki nr 762/1 w trakcie modernizacji ewidencji gruntów. Pismem z [....]r. zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie, wyznaczając jednocześnie oględziny na gruncie. Zawiadomienie to doręczono A.M., D.Ł. i Urzędowi Miejskiemu w D. Organ przeprowadził rozprawę na gruncie, w której uczestniczyli A.M. oraz A.T. – "przedstawiciel Urzędu Miejskiego w D., inspektor WMKU". W trakcie rozprawy A.M. wskazywał na położenie dawnej działki 1731/18 w terenie i wywodził, iż działka o tym numerze została bezprawnie włączono do działki nr 762/1. W odrębnym piśmie A.M. wskazywał, iż działka Nr 1731/13, z której powstała m.in. działka 1731/18 była powtórnie mierzona przez inż. A.M. w 1993r. na zlecenie Sądu Rejonowego w D., a dokument ten winien być w archiwum Starostwa Powiatowego w D.. Decyzją z [....]r. Nr [....] Starosta D. powołując się na art.104 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art.22 ust.1 ustawy z 17.05.1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne po rozpoznaniu wniosku A.M. i D.Ł. orzekł o odmowie wprowadzenia w ewidencji gruntów miasta D. obręb Nr 4 zmiany polegającej na dostosowaniu operatu ewidencji gruntów w części dotyczącej działki nr 762/1 do stanu prawnego uregulowanego w Kw. Nr 10112. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że podczas zakładania ewidencji gruntów Miasta D. w latach 1966-1972 została utworzona działka nr 1731, stanowiąca drogę, którą wykazano we władaniu Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w D., a następnie Urzędu Miejskiego w D. Część z tej działki pozostała po wywłaszczeniu oznaczona jako działka nr 1731/13 została następnie podzielona na działki nr 1731/14, 1731/15, 1731/16, 1731/17 i 1731/18. Zmiany w tym zakresie dokonano w dn.29.12.1992r. pod numerem 261-16-2744/92, ujawniając jako właścicieli działki nr 1731/13 A.M. i D.Ł. Następnie działki nr 1731/14 do 1731/17 były przedmiotem obrotu cywilnego, a od 1993r. ujawniona była działka nr 1731/18 o pow. 0,0060 ha. Organ wskazuje następnie na prowadzone w latach 1989 do 1995 prace związane z odnową operatu ewidencji gruntów. Starosta wywodzi, że nie utworzono wówczas działki, odpowiadającej działce Nr 1731/18, a z dokumentów wynikać ma, iż właściciele nie zgłaszali wtedy zastrzeżeń wobec takiego działania. W ocenie organu działka odpowiadająca działce nr 1731/18 wchodzi obecnie w skład działek nr 763, 762/1 i 768, brak jest jakichkolwiek śladów użytkowania tej działki przez współwłaścicieli, część z niej jest zaasfaltowana. A.m. miał wskazywać przebieg jej granic w sposób niejednoznaczny, nadto nie przedłożył na wezwanie organu dokumentacji geodezyjnej pozwalającej na dokonanie zmian. W ocenie starosty brak jest podstaw do wprowadzenia zmian w operacie ewidencji gruntów, organ wskazał ponadto, iż sprawy związane z prawem własności rozstrzygane są przed sądami powszechnymi. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A.M. zarzucając jej nielogiczność w warstwie uzasadnienia. Odwołujący się wskazuje, że domaga się ujawnienia w operacie ewidencji gruntów działki odpowiadającej działce nr 1731/18, negując aby działka 1731/13 mogła być wykazywana na rzecz Urzędu Miejskiego w D. Wskazuje, że zadaniem starosty jest usunąć ewentualne usterki popełnione podczas modernizacji ewidencji gruntów. Zdaniem a.M. przebieg granic działki 1731/18 (wcześniej 1731/13) różni się w zależności od skali użytej mapy i wywodzi, iż winien być zawiadamiany o zmianie przebiegu granic tej działki, jako jej współwłaściciel przy przeskalowywaniu map ewidencyjnych. Wskazuje, że nie wiadomo, dlaczego organ ewidencyjny nie ujawnił działki Nr 1731/18. A.M. oświadczył, iż jest zainteresowany zbyciem działki 1731/18, ale warunkiem uprzednim jest wrysowanie jej do ewidencji gruntów, zarzuca że pomiary dokonywane podczas rozprawy prowadzone były "krokami" i nawet one potwierdzać mają jego racje. W konkluzji odwołujący się wskazuje, że nie chodzi mu o udowadnianie własności działki, ale jedynie jej wykazanie w operacie ewidencji gruntów. Rozpoznając powyższe odwołanie PWINGiK opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji powołano art.138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960r. – kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednol. Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm., zwany dalej k.p.a.), art.20 ust.1 i 2 oraz art.7b ust.2 pkt 2 ustawy z 17.05.1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednol. Dz.U. Nr 100 z 2000r., poz.1086 ze zm., zwana dalej Upgik) oraz § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29.03.2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454, zwane dalej Rozp.egib.). Organ odwoławczy zrekapitulował przebieg postępowania oraz wywody decyzji I instancji i odwołującego się. Organ odwoławczy stwierdził, że działki o nr 762/1 i 768 są wykazane w ewidencji gruntów jako drogi we władaniu Gminy Miasta , zaś działka o nr 763 objęta Kw. nr 7139 stanowi współwłasność osób fizycznych. W ocenie PWINGiK A.M. domaga się zmiany w operacie ewidencji gruntów poprzez wydzielenie z części działki nr 762/1 gruntu odpowiadającego parceli nr 1731/18 i wykazaniu tego gruntu zgodnie ze stanem prawnym uwidocznionym w Kw nr 10 112, podnosząc swoje roszczenia do własności działki nr 762/1. W ocenie organu odwoławczego "wnioskowane zmiany w konsekwencji sprowadzają się do żądania ustalenia przebiegu granic działki i ustalenia tytułu własności do gruntu w drodze decyzji administracyjnej". Organ odwoławczy wskazał następnie, w oparciu o przepisy Upgik oraz Rozp.egib. charakter prowadzonej przez starostę ewidencji oraz nakaz utrzymania jej w stanie zgodnym z przepisami prawa. Zwrócono uwagę, iż ewidencja zawiera dane potwierdzające stan prawny ustalany w innym trybie, a jej rola ma znaczenie informatyczno-techniczne. W ocenie II instancji, biorąc pod uwagę § 36 Rozp.egib. przebieg granic działki nr 1731/18 winien być ustalony w postępowaniu rozgraniczeniowy, zaś roszczenia odnośnie działki 762/1 mogą być przedmiotem postępowania przed sądem powszechnym. Skargę na powyższą decyzję wniósł A.M. zarzucając jej obrazę art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa poprzez przyjęcie, iż brak jest podstaw do dokonania modyfikacji danych w operacie ewidencji gruntów oraz art.154 § 1 k.p.a., a w konsekwencji nie doprowadzenie do zgodności stanu ewidencyjnego działki nr 762/1 ze stanem prawnym wykazanym przez wnioskodawcę, wnosząc w konsekwencji o zmianę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji ewentualnie o uchylenie ich i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego bezspornym jest, że wraz z D.Ł. jest współwłaścicielem po ½ części działki nr 1731/18 uwidocznionej w Kw nr 10112, która została włączona do działki nr 762/1. Skarżący wywodzi iż organy opisują działania związane z wyodrębnieniem działki nr 1731/18 i w istocie nie kwestionują, że parcela ta w pewnym momencie przestała być wykazywana w operacie ewidencji gruntów, a nastąpiło to z winy organów popełnionej przy okazji odnawiania operatu ewidencji gruntów. Skarżący zauważa, iż nie jest jego wolą dokonywanie zmian własnościowych, ale doprowadzenie ewidencji do stanu zgodnego z prawem. W jego ocenie brak jest jakichkolwiek przeszkód do tego, by jego żądanie jako zgodne z prawem, nie uwzględnić. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy w istocie podtrzymał stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dn.30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwana dalej Ppsa), a kryterium kontroli zaskarżonej decyzji jest jej legalność, czyli zgodność z obowiązującym prawem (por. art.1 § 2 ustawy z dn.25.07.2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz.1269). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134 § 1 Ppsa), stosując środki przewidziane ustawą w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 Ppsa). W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego przedmiotem sprawy nie jest rozstrzyganie sporu o własność działki oznaczonej w przeszłości nr ewid. 1731/18, albowiem kwestie te jednoznacznie przesądza treść Kw nr 10112, z której wynika, iż współwłaścicielami tej działki są skarżący – A.M. oraz D.Ł. Z ustaleń faktycznych w sprawie wynika jednoznacznie, że działka nr 1731/18 nie została w wyniku odnawiania operatu ewidencji gruntów uwidoczniona w tej ewidencji. Organy ewidencyjne nie wskazały żadnych przesłanek, które uprawniały je do włączenia tej działki do działki (działek) sąsiednich. Wyjaśnić należy, że w sprawie zastosowanie ma § 36 Ropz.egib., wedle którego: przebieg granic działek ewidencyjnych wykazuje się w ewidencji na podstawie dokumentacji geodezyjnej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, sporządzonej, w : 1) postępowaniu rozgraniczeniowym, 2) w celu podziału nieruchomości, 3) w postępowaniu scaleniowym i wymiany gruntów, 4) w postępowaniu dotyczących scalenia i podziału nieruchomości, 5) na potrzeby postępowania sądowego lub administracyjnego, a następnie wykorzystanej do wydania prawomocnego orzeczenia sądowego lub ostatecznej decyzji administracyjnej, 6) przy zakładaniu, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów, katastru nieruchomości i ewidencji gruntów i budynków. W myśl art.22 ust.1 Upgik ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Trafnie organ odwoławczy wywodzi, że ewidencja gruntów stanowi wyłącznie odzwierciedlenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości, co oznaczać ma, iż nie kształtuje ona samoistnie nowego stanu prawnego tej nieruchomości. Do zadań starosty w myśl § 44 pkt 2 Rozp.egib. należy m.in. utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Organy obu instancji przeoczyły treść § 37 Rozp.egib. wedle którego w razie braku dokumentacji wymienionej w § 36 lub jeżeli zawarte w niej dane nie są wiarygodne, lub nie odpowiadają obowiązującym standardom technicznym, dane dotyczące przebiegu granic działek ewidencyjnych pozyskuje się w wyniku terenowych pomiarów geodezyjnych lub fotogrametrycznych poprzedzonych ustaleniem przebiegu tych granic na gruncie. W ocenie Sądu trafnie skarżący zwraca uwagę, że dane ewidencyjne nie są wiarygodne w tym zakresie, w jakim w toku tzw. odnawiania operatu ewidencji gruntów, nie zachowano w tej ewidencji działki odpowiadającej działce nr 1371/18, a to pozostaje w sprzeczności z danymi zawartymi w księdze wieczystej korzystającej z rękojmi wiary publicznej. Za taką wykładnią przemawia chociażby treść pisma Naczelnika Wydziału Mienia Komunalnego, Spraw Mieszkaniowych i Utrzymania Miasta Urzędu Miejskiego w D. z [...]r., w którym przyznano, że działka nr 1731/18, stanowi część nieruchomości nr 762/1, do której została błędnie włączona. Z tych względów odmowa dokonania zmian w ewidencji gruntów sprzeczna jest z przepisami prawa materialnego, a to normami § 36, 37 i 44 pkt 2 Rozp.egib., naruszenie zaś tych przepisów miało wpływ na treść wydanych decyzji (art.145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), to z kolei nakazywało uchylić je. Warto zauważyć, że taki kierunek działania organów prowadzących ewidencję gruntów aprobuje Naczelny Sąd Administracyjny (por. chociażby wyrok I OSK 473/05 z 21.02.2006r., niepubl.). Dodatkowo zwrócić należy uwagę na uchybienia natury proceduralnej, jakich dopuścił się organ I instancji. W podstawie prawnej swej decyzji powołano nieaktualne publikatory ustaw, które stanowić miały podstawę prawną wydania decyzji. W rozprawie w dn.10.12.2004r. uczestniczył A.T., jak podano "przedstawiciel Urzędu Miejskiego w D.". W aktach sprawy brak pełnomocnictwa dla tej osoby, nadto zauważyć trzeba że stroną postępowania jest Gmina Miasto D, nie zaś Urząd Miejski w D. Postępowanie prowadzono, jak wskazano w osnowach decyzji obu instancji, z wniosku skarżącego oraz DŁ, tymczasem na żadnym z wniosków nie ma podpisu DŁ, tak by można przyjąć iż jest ona także współwnioskodawczynią postępowania. Organ I instancji winien więc w pierwszej kolejności wezwać DŁ o uzupełnienie braku podpisu na wniosku o ujawnienie działki odpowiadającej nieruchomości nr 1731/18 w operacie ewidencji gruntów. Prowadząc ponownie postępowanie organ uzupełni wniosek poprzez wezwanie D.L. o jego podpisanie, dokona prawidłowych ustaleń faktycznych oraz pomiarów geodezyjnych, prowadząc postępowanie na podstawie § 37 Rozp. egib, którego celem będzie uwidocznienie w operacie ewidencji gruntów działki odpowiadającej działce 1731/18, ujętej w KW nr 10112. Z tych przyczyn orzeczono, jak na wstępie. Wyroku, z racji charakteru decyzji odmownych, nie opatrywano klauzulą ochrony tymczasowej z art.152 Ppsa.