II SA/Rz 628/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Stanisław Śliwa Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 12 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] marca 2006 r. nr [...]; II. uchyla postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania prawidłowości wykonanych przez geodetę czynności ustalenia przebiegu granic; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. P. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] maja 2006 r. nr SKO [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania E. P. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] umarzającej postępowanie w sprawie rozgraniczenia nieruchomości oznaczonej nr 922 z działką sąsiednią oznaczoną nr 923, położonymi w Lesku - utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Jako jej podstawę prawną wskazało art. 17 pkt 1 , 138 §1 pkt 1 w związku z art. 105 § l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r.Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) oraz art. 30 ust. l, art. 31 ust. 4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity z.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027). Z jej uzasadnienia wynika , że Burmistrz Miasta i Gminy umorzenie postępowania rozgraniczonego uzasadnił faktem zawarcia w dniu 7 grudnia 2005r. przez strony ugody przed upoważnionym geodetą. Ugoda taka ma moc ugody sądowej, więc organ administracji nie ma uprawnień do merytorycznego badania zarówno treści ugody jak i okoliczności jej zawarcia. Od tej decyzji E. P. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wnosząc o jej uchylenie i wydanie nowej decyzji lub przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach odwołania wskazała, iż w toku postępowania nie doszło do ugody, gdyż została ona zawarta pomiędzy innymi osobami niż właściciele spornych nieruchomości, stąd nie wywołuje ona żadnych skutków prawnych. Podniosła też, iż geodeta dopuścił się szeregu uchybień, do których zaliczyła m.in. prowadzenie postępowania w kierunku zawarcia ugody, co powinno nastąpić dopiero po negatywnej próbie ustalenia prawnych granic i braku możliwości ustalenia ostatniego stanu spokojnego posiadania. Nie wykazano też niemożności ustalenia granic pomiędzy nieruchomościami na podstawie dostępnych dowodów. Zarzuciła, iż geodeta sporządził zarówno protokół graniczny jak i akt ugody, będąc zobligowanym do sporządzenia tylko jednego z tych aktów oraz wskazała na nieprawidłowości zawarte w pismach geodety skierowanych do organu administracji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję nim zaskarżoną. W jej motywach podniosło , że w myśl art. 30 ust. l ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, zwanej dalej ustawą, wójtowie (burmistrzowie, prezydenci) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na żądanie strony. W przypadku złożenia wniosku o rozgraniczenie przez jedną ze stron, rolę zawiadomienia o którym mowa w art. 61 § 4 Kpa, spełnia postanowienie o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego, na które nie służy zażalenie (art. 30 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego). W sprawie postanowienie takie zostało wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy w dniu [...] listopada 2005 r. Rozgraniczenie nieruchomości ma na celu ustalenie przebiegu granic przez określenie położenia punktów i linii granicznych, utrwalenie tych punktów znakami granicznymi na gruncie oraz sporządzenie odpowiednich dokumentów. Rozgraniczeniu podlegają, wszystkie albo niektóre granice określonej nieruchomości z przyległymi nieruchomościami lub innymi gruntami (art. 29 ust. l i 2 ustawy). W postępowaniu dotyczącym rozgraniczenia nieruchomości stronami są właściciele nieruchomości podlegających rozgraniczeniu (na co wskazuje treść art. 33 ust. l ustawy). W sprawie są to wnioskodawcy – A. i B. K. (właściciele działki o nr 922) a także właściciel (współwłaściciele) działki o nr 923. Zgodnie z art. 105 § l Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji wydaje decyzję o jego umorzeniu. Organ I instancji zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, z uwagi na zawarcie w dniu 7 grudnia 2005r. ugody przed geodetą. Ugoda ta ma moc ugody sądowej (art. 31 ust. 4 ustawy). W myśl przepisów ustawy organ I instancji w postępowaniu rozgraniczeniowym, może wydać trzy kategorie decyzji tj.: decyzję o rozgraniczeniu (art. 33 ust. l ustawy), gdy ustalenie przebiegu granicy jest możliwe na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron lub jednej ze strony, gdy druga strona w toku postępowania nie składa oświadczenia i nie kwestionuje przebiegu granic; ustalenie granicy na tej podstawie nie powinno sprzeciwiać się treści innych dowodów z dokumentów, decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie rozgraniczenia w związku z zawarciem ugody przez strony przed upoważnionym geodetą (art. 105 § l Kpa w związku z art. 31 ust. 4 ustawy) – jak miało to miejsce w sprawie, a w przypadku braku zgody stron lub gdy materiał dowodowy nie pozwala na wydanie decyzji rozgraniczeniowej, organ prowadzący sprawę wydaje decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego i przekazaniu sprawy do rozpatrzenia sądowi (art. 34 ust. 2 ustawy). Zaskarżona decyzja umarzająca postępowania administracyjne z uwagi na zawarcie ugody, wydana została zgodnie z powołanymi przepisami prawa. Ugoda graniczna jest rodzajem ugody zdefiniowanej w art. 917 Kodeksu cywilnego, kończącej jednocześnie spór graniczny. Wywołuje ona skutki prawne od daty podpisania jej przez wszystkie strony. Jest to czynność procesowa stron podjęta w celu wyłączenia przedmiotu sporu spod rozstrzygnięcia sądu powszechnego i zakończenia postępowania przez jego umorzenie. Równocześnie ugoda taka ma charakter czynności prawnej zmierzającej do wywołania skutków w dziedzinie prawa materialnego (rzeczowego). Po zawarciu takiej ugody konieczne jest jednak zakończenie trwającego postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji o jego umorzeniu na mocy art. 105 § l Kpa wobec jego bezprzedmiotowości. Wzruszenie ugody granicznej zawartej w postępowaniu administracyjnym przed upoważnionym geodetą, może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez przepisy prawa cywilnego, w postępowaniu przed sądem powszechnym. Samo wskazanie przez stronę, iż ugoda nie wywarła skutków gdyż została zawarta przez osoby nieupoważnione, jak też wskazanie uchybień jakich dopuścił się geodeta upoważniony do ustalenia granic, nie może skutkować uchyleniem zawartej ugody przez organ administracji. Organ ten, co podnosi decyzja I instancji, nie ma uprawnień do badania treści ugody, jak też okoliczności jej zawarcia. Ugoda może być dotknięta nieważnością bezwzględną (art. 58 Kc lub nawet z innych przyczyn, na przykład z powodu braku świadomości i swobody - art. 82 Kc), bądź też obalona przez uchylenie się przez stronę od skutków prawnych wadliwego oświadczenia woli (art. 84 Kc), z ograniczeniem jednak możliwości uchylenia się od skutków oświadczenia złożonego pod wpływem błędu (art. 918 Kc). Oznacza to, że wzruszenie ugody zawartej w postępowaniu administracyjnym o rozgraniczenie może nastąpić wyłącznie według zasad określonych przez prawo cywilne w postępowaniu przed sądem powszechnym Stanowisko takie prezentowane jest również w orzecznictwie sądowym Np. w wyroku NSA z 16.06.1987, IV SAB 24/86, ONSA 1987/1 póz. 39, por. wyrok NSA z dnia 09.01.1998r. sygn. akt II SA 1114/97, LEX nr 41276. W tym stanie rzeczy zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem – konkluduje Kolegium. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła E. P. domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. W motywach skargi ponowiła zrzuty odwołania podkreślając, że ugoda została podpisana przez osoby nie będące stronami postępowania co oznacza, iż nie odpowiada ona wymogom art. 31 ust. 4 Prawa geodezyjnego. W konsekwencji nie było podstaw do umorzenia postępowania rozgraniczeniowego. Przytoczone w decyzji organu II instancji orzeczenia zostały wydane w innym stanie faktycznych, stąd nie mogą być brane pod uwagę przy ocenie zakwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji. Uczestnicy postępowania A. i B. K. w piśmie z dnia 15 maja 2007r. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji podając , że Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 20 marca 2007r. sygn. I Ca[...] stwierdził nieważność wspomnaienej wyżej ugody. E. P. natomiast nadesłała do akt kserokopię prawomocnego wyroku w tej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§1). Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§2). Oznacza to, że Sąd - o ile inne kryteria kontroli nie wynikają z przepisów szczególnych - bada, czy zaskarżony akt, w tym także decyzja odpowiada przepisom prawa i uwzględnia skargę , gdy narusza ona prawo w sposób określony w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej P.p.s.a. W myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd jest zobowiązany do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji przewidziane art. 156 kpa lub innych przepisach. Z mocy art. 135 P.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Dokonawszy w sprawie takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do wniosku, że zaskarżona decyzja dotknięta jest naruszeniem przepisów prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania. Decyzja ta utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji , którą umorzono postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości oznaczonych nr 922 i 923 położonych w L. wobec zawarcia przed upoważnionym geodetą ugody przewidzianej art. 31 ust.4 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027), zwanej dalej ustawą. Sad podziela pogląd organu , że zawarcie takiej ugody czyni dalsze postępowanie administracyjne o rozgraniczenie bezprzedmiotowym, co w świetle art. 105 §1 kpa uzasadnia jego umorzenie, choć w doktrynie pojawiają się poglądy , że zawarcie takiej ugody jest samodzielną formą zakończenia postępowania administracyjnego, wobec czego nie istnieje potrzeba jego umorzenia, czy wydawania jakiejkolwiek innej decyzji ( patrz; J. Gudowski - Droga sądowa w sprawach o rozgraniczenie nieruchomości na tle prawa geodezyjnego i kartograficznego P.S. 1995/2/86.) Ugoda graniczna przewidziana art. 31 ust.4 ustawy nie jest ugodą administracyjną w rozumieniu art. 114-122 kpa. Należy ją postrzegać przez pryzmat art. 917 k.c. i odnosić do niej skutki prawne przypisywane ugodzie zwartej przed sądem. Nie podlega ona zatwierdzeniu przez organ administracji a jej wzruszenie - jak zasadnie podkreśla organ - może nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym według zasad określonych przez prawo cywilne. Skarżąca wystąpiła o stwierdzenie nieważności wspomnianej wcześniej ugody i Sąd Okręgowy w K. wyrokiem z dnia 20 marca 2007r. sygn. akt I Ca [...] ustalił, że zawarta w dniu 7grudnia 2005 pomiędzy A. K. i B. K. a E. P., J. Sz. i D. G. ugoda ustalająca granicę miedzy działkami gruntowymi położonymi w L. nr 922 i 923 jest nieważna. Wyrok unieważniający ugodę wywołuje skutki ex tunc i stwarza sytuację taką, jakby ugoda nie została zawarta. Czynność prawna dotknięta nieważnością - w tym przypadku ugoda - jest bowiem nieważna od samego początku i to z mocy prawa a nieważność ma charakter definitywny. Czyni to decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie, w której nieważną ugodę zawarto wadliwą. Wskazany wyżej skutek wyroku obliguje Sąd do jego uwzględnienia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji , mimo wydania go już po jej zapadnięciu . Jego wydanie stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145§1 pkt 5 kpa). Za wadliwe Sąd uznał także poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji postanowienie organu I instancji z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...], którym to postanowieniem organ ten, powołując się na art. 33 ust. 2 ustawy i art. 132 kpa, pozytywnie zaopiniował prawidłowość wykonania pod względem formalnym czynności ustalenia przebiegu granicy przez upoważnionego geodetę. Art. 33 ust . 1 ustawy stanowi, że wójt , (burmistrz prezydent miasta) wydaje decyzję o rozgraniczeniu nieruchomości , jeżeli zainteresowani właściciele nieruchomości nie zawarli ugody a ustalenie przebiegu granicy nastąpiło na podstawie zebranych dowodów lub zgodnego oświadczenia stron. Podług ust. 2 tego przepisu wydanie decyzji poprzedza : 1. dokonanie przez wójta burmistrza , (prezydenta miasta) oceny prawidłowości wykonania czynności ustalenia przebiegu granic nieruchomości oraz zgodności sporządzonych dokumentów z przepisami; w przypadku stwierdzenia wadliwego wykonania czynności upoważnionemu geodecie zwraca się dokumentacje do poprawy i uzupełnienia, 2. włączenie dokumentacji technicznej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brzmienie tych przepisów wskazuje , że czynności przewidziane w ust. 2 mają po pierwsze charakter czynności materialno- technicznych a nadto dotyczą sytuacji gdy wójt , burmistrz, prezydent miasta rozstrzyga o rozgraniczeniu w drodze decyzji. Opisane postanowienie wydane w sprawie zakończonej ugodą narusza zatem przepis art. 33 ust. 1 i 2 ustawy. Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit. b uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję I instancji. Na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] stycznia 2006r. nr [...]. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.