II SA/Rz 628/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: NSA Stanisław Śliwa po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2022 r. w Rzeszowie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu P. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 24 kwietnia 2021 r. nr SKO.4111/381/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję w całości. Decyzją z dnia 26 kwietnia 2021 r. nr SKO.4111/381/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w Rzeszowie, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie z dnia 11 kwietnia 2022 r. nr GOPS.5222.628.2021-3 w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W oparciu o wniosek P. K., wskazaną decyzją z dnia 11 kwietnia 2021r., Wójt Gminy Wielopole Skrzyńskie odmówił przyznania wymienionemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. K. Organ ustalił, że M. K. jest wdową, ma 86 lat, jest osobą niepełnosprawną i trwale niezdolną do samodzielnej egzystencji. Ze względu na wiek oraz stan zdrowia nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować. Niepełnosprawna jest osobą leżącą, po [...] i [...]. Wymaga bezwzględnej pomocy ze strony osób drugich. Faktyczną opiekę zapewnia jej syn P. K., wspólnie z nią mieszkający. Pomaga w myciu i kąpieli, ubieraniu się, przygotowuje posiłki, dba o czystość i porządek w mieszkaniu, dba o czystą odzież i pościel, zapewnia odpowiednią temperaturę w mieszkaniu, umawia wizyty lekarskie, wykupuje leki, podaje je, robi zakupy oraz załatwia sprawy urzędowe. Z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia, zrezygnował z prowadzenia gospodarstwa rolnego. M. K. legitymuje się orzeczeniem Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (KRUS) w Rzeszowie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji z dnia 26 maja 2020 r., natomiast nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje. Natomiast wnioskodawca nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności lub orzeczeniem o niezdolności do samodzielnej egzystencji. Nie ma on ustalonego prawa do takich świadczeń jak: prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, specjalnego zasiłku opiekuńczego. Do dnia 20 marca 2022 r. pobierał świadczenie pielęgnacyjne z tytułu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem. Wójt ustalił również, że na osobę wymagającą opieki inna osoba nie ma ustalonego prawa do wcześniejszej emerytury, osoba wymagająca opieki nie została umieszczona w rodzinie zastępczej, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym. Na osobę wymagającą opieki nie jest też ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, dodatek z tytułu opieki nad dzieckiem w czasie urlopu wychowawczego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Nadto, na osobę wymagającą opieki inna osoba nie jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką. Wójt podniósł, że przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest norma prawna zawarta w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), zwanej dalej "u.ś.r.", zgodnie z którą świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia osiemnastego roku życia, ewentualnie w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia dwudziestego piątego roku życia. Tymczasem, w uwarunkowaniach niniejszej sprawy nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. P. K. odwołał się od tej decyzji. Zauważył, że jest ona dla niego krzywdząca, bowiem nie jest w stanie pracować w gospodarstwie rolnym, gdyż sprawuje stałą opiekę nad matką, która nie chodzi samodzielnie i nie wykonuje czynności samoobsługowych. Podkreślił, że jest jedyną osobą z rodzeństwa, która może zapewnić matce opiekę. Wnoszący odwołanie podał, że w stosunku do opiekunów osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach czasu wskazanych w art. 17 ust 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania tej niepełnosprawności utraciło przymiot konstytucyjności, a zatem należy go pominąć. SKO w Rzeszowie uznało powyższy środek zaskarżenia za uzasadniony i decyzją z dnia 26 kwietnia 201 r. uchyliło zakwestionowaną nim decyzję w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kolegium zwróciło uwagę, że wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że w zakresie w jakim przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Powyższe oznacza, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast, w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, należy pominąć. Kolegium podkreśliło, że wyrok ten nie wywołuje skutku określonego wart. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji w postaci utraty mocy obowiązującej całego zakwestionowanego aktu normatywnego albo jego jednostki redakcyjnej (w niniejszym przypadku całego przepisu art. 17 ust. 1b), a jedynie wywodzonej z danego przepisu określonej normy prawnej. Zrodził więc konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w powyższym wyroku. W dalszej części Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności art. 7 K.p.a. W ocenie organu II instancji, zastosowanie przepisu prawa w warunkach braku podstaw do jego zastosowania w znaczeniu, jakie nadaje mu organ, zwłaszcza wobec utrwalonej linii orzeczniczej co do zasad i warunków stosowania prawa przy ustalaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jak również norm procesowych wyznaczających warunki procedowania organu na drodze zmierzającej do wykazania dowodowego faktów prawotwórczych w sprawie, stanowi naruszenie prawa, w tym norm postępowania administracyjnego art. 7 K.p.a. i 104 § 2 K.p.a. Wobec więc faktu nie ustalenia okoliczności faktycznych przesądzających o prawie do przyznania świadczenia, tj. faktycznego sprawowania opieki nad matką, rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania celem sprawowania opieki nad matką, SKO nie może orzec merytorycznie w sprawie, ponieważ naruszono przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Końcowo Kolegium zauważyło, że rozpatrując sprawę ponownie, organ I instancji powinien dokonać analizy stanu faktycznego z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej przez Kolegium. Następnie, organ I instancji ustali, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne prawa do świadczenia i nie zachodzą inne przesłanki negatywne prawa, poza włączonymi z zastosowania tj. art. 17 ust. 1b u.ś.r. P. K. wniósł sprzeciw od tej decyzji nie zgadzając się ze stwierdzeniem Kolegium, że w sprawie nie ustalono potrzebnych okoliczności faktycznych. Niezrozumiała jest dla niego odmowa przyznania świadczenia w sytuacji, gdy przeszkoda z art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie istnieje, a wszystkie przesłanki przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego zostały spełnione. W takiej sytuacji, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko przedłuży postępowanie. W odpowiedzi na sprzeciw SKO w Rzeszowie wniosło o jego oddalenie wskazując, że kwestionowany akt odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", przedmiot zaskarżenia może stanowić decyzja administracyjna. Przy czym, zgodnie z art. 3 § 2a P.p.s.a., na decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, a zakwestionować można ją w drodze sprzeciwu. Zasadniczo granice kontroli sądowej są szerokie, bowiem z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy i nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, jak też powołaną w niej podstawą prawną. Natomiast inny zakres kontroli obowiązuje w przypadku sprzeciwu. Rozpoznając bowiem ten środek zaskarżenia sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., o czym stanowi art. 64e P.p.s.a. Jeśli więc stwierdzi naruszenie tego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, wówczas uchyla tę decyzję w całości, do czego zobowiązuje art. 151a § 1 P.p.s.a. Jeśli zaś uzna, że organ odwoławczy naruszenia takiego nie dokonał, to sprzeciw podlega oddaleniu na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym wyżej art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Regulacja powyższa stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który zobowiązany jest nie tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale rozstrzygnięcia sprawy co do meritum, co wynika z art. 15 K.p.a. stanowiącego, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zastosowanie wymienionego art. 138 § 2 K.p.a uwarunkowane jest dwiema przesłankami. Po pierwsze, w sprawie musi dojść do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Po drugie zaś, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co dotyczy sytuacji, kiedy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości bądź w znacznym zakresie. Chodzi zatem o przypadek, gdy w sprawie nie ustalono istotnych z punktu widzenia jej rozstrzygnięcia kwestii, z tym, że o powyższym decyduje brzmienie regulacji materialnoprawnych mających w danej sprawie zastosowanie. Istotne jest przy tym, że organ II instancji winien wykazać zasadność korzystania z możliwości wydania kasatoryjnej decyzji. Należy bowiem zwrócić uwagę, że w świetle art. 136 § 1 K.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W ramach zadań organu II instancji znajduje się zatem uzupełnienie postępowania dowodowego w niewielkim zakresie. Jeśli więc materiał dowodowy został zebrany w sprawie w sposób wyczerpujący albo też możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136K.p.a., niedopuszczalne jest uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. W tym miejscu należy przytoczyć jeszcze brzmienie art. 12 K.p.a., wedle którego, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W niniejszej sprawie powodem, dla którego Wójt Gminy Wielopole Skrzyńskie odmówił P. K. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność, że nie da się ustalić daty powstania u matki wymienionego niepełnosprawności. Zdaniem Wójta, stanowi to o zaistnieniu przeszkody, o której mowa w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. SKO w Rzeszowie uchylając powyższą decyzję w całości i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia zakwestionowało powyższe stanowisko organu I instancji. Kolegium zauważyło bowiem, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został poddany kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13, stwierdził, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Powyższe oznacza, zdaniem organu, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego należy pominąć. Wprawdzie więc, w ocenie organu, wskazany wyrok TK nie spowodował utraty mocy obowiązującej przedmiotowej regulacji prawnej, ale zrodził konieczność takiej wykładni przepisów, aby jej wynik nie był sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w tym wyroku. W dalszej części SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, w tym w szczególności art. 7 K.p.a. Naruszenie takie jest wynikiem zastosowania przepisu prawa w warunkach braku podstaw do jego zastosowania w znaczeniu, jakie nadaje mu organ, zwłaszcza wobec utrwalonej linii orzeczniczej co do zasad i warunków stosowania prawa przy ustalaniu świadczenia pielęgnacyjnego, jak również norm procesowych wyznaczających warunki procedowania organu na drodze zmierzającej do wykazania dowodowego faktów prawotwórczych w sprawie. Kolegium zauważyło, że wobec braku ustalenia okoliczności faktycznych przesądzających oprawie do przyznania świadczenia, tj. faktycznego sprawowania opieki nad matką, rezygnacji z zatrudnienia bądź jego niepodejmowania celem sprawowania takiej opieki, nie jest możliwe merytoryczne orzekanie. W zakresie zaleceń co do ponownego postępowania SKO wskazało na konieczność ustalenia, czy zostały spełnione wszystkie przesłanki pozytywne prawa do świadczenia i nie zachodzą inne przesłanki negatywne prawa, poza włączonymi z zastosowania tj. art. 17 ust. 1b ustawy. Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że SKO w Rzeszowie nie wykazało, że zastosowanie w warunkach rozpoznawanej sprawy art. 138 § 2 K.p.a. jest zasadne. Fakt bowiem dokonania przez organ I instancji nieprawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. tj. bez uwzględnienia skutków odnoszącego się do tego unormowania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nie mógł stanowić podstawy wydania kasatoryjnej decyzji. Okoliczność ta wskazywała bowiem na naruszenie przepisów materialnoprawnych, a nie procesowych, a to właśnie uchybienie tym ostatnim może stanowić o potrzebie uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W zakresie natomiast naruszenia przepisów postępowania administracyjnego Kolegium wprawdzie wypowiedziało się, jednak wypowiedź ta ograniczyła się do stwierdzenia naruszenia przez Wójta Gminy Wielopole Skrzyńskie przepisów art. 7 i art. 104 § 2 K.p.a. Kolegium nie wskazało jednakże jakichkolwiek braków w zakresie postępowania dowodowego, poza ogólnikowym stwierdzeniem konieczności ustalenia pozytywnych i negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym kwestii opieki nad matką i rezygnacji bądź nie podejmowania z tego tytułu zatrudnienia. Nie podało więc, jakie konkretnie ustalenia w sprawie są konieczne w sytuacji, kiedy w aktach administracyjnych znajduje się kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego, jak też oświadczenia składającego sprzeciw co do okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Wynikają z nich powołane przez Kolegium kwestie wykonywania przez składającego sprzeciw czynności opiekuńczych wobec matki oraz związane z nie podejmowaniem czynności zarobkowych i zaprzestaniem prowadzenia gospodarstwa rolnego. W sytuacji więc, kiedy Kolegium nie podało jakich de facto zaniechań proceduralnych dopuścił się organ I instancji i dlaczego nie jest możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania tj. w trybie art. 136 K.p.a., a ograniczyło się do zalecenia oceny spełnienia przesłanek pozytywnych i negatywnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jego decyzja stanowi ewidentne naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Ze względu więc na to, że SKO w Rzeszowie nie dokonało analizy decyzji pierwszoinstancyjnej poprzez wskazanie na te braki w zakresie ustaleń faktycznych, które legły u podstaw stwierdzenia, że nie został w postępowaniu pierwszoinstancyjnym wyjaśniony konieczny zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, Sąd uznał, że doszło do naruszenia brzmienia art. 138 § 2 K.p.a. Powyższe obligowało zaś do uchylenia objętej sprzeciwem decyzji w całości, o czym orzeczono na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a.