II SA/Rz 629/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie NSA Stanisław Śliwa WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 25 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. P. i K. V. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie Zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. Nr [...] umarzającą jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu części nieruchomości położonej w R., stanowiącej aktualnie część działki nr 1072/141 obr. [...], obj. KW nr [...], stanowiącej własność osoby prawnej. W podstawie prawnej Wojewoda wskazał art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, że organ I instancji prowadził postępowanie na wniosek K. V. oraz J. P., następców prawnych A. P., o zwrot części wywłaszczonej działki nr 6, obr. [...], a obecnie stanowiącej fragment działki nr 1072/123 w obr. [...]. W toku postępowania ustalono, że A. P. aktem notarialnym Rep. A numer [...] z dnia 20.12.1974 r. zbyła na rzecz Skarbu Państwa działkę nr 6 o pow. 498 m², w trybie art. 6 ustawy z dnia 12.03.1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Działka ta, zgodnie z decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...].04.1973 r. znak [...] wydaną przez Wydział Budownictwa Urbanistyki i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w R., została przeznaczona pod budowę ulicy Ś. Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie o zwrot określonej we wniosku nieruchomości. Ustalił, że pas drogowy ul. Ś. został zrealizowany na części wywłaszczonej nieruchomości, lecz nie na tej części, której zwrotu domagają się wnioskodawczynie. Działka nr 1072/141, odpowiadająca dawnej działce nr 6, została zbyta przez Gminę Miasto [...] aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 28.07.1993 r. na rzecz Spółki z o.o. "A.", a prawo własności tej nieruchomości zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 19.01.1994 r. Stosownie do art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami roszczenie o którym mowa w art. 136 ust. 3 nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. przed dniem 1.01.1998 r., nieruchomość została sprzedana, ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Od tej decyzji K. V. i J. P. złożyły odwołanie, w którym zarzuciły organowi I instancji brak ustosunkowania się do kwestii bezprawnego zbycia przedmiotowej nieruchomości Panu S. Z. Wskazały, iż jako spadkobierczynie A. P. (poprzedniej właścicielki nieruchomości) kilkakrotnie informowały urząd, iż A. P. nie została powiadomiona o zamiarze sprzedaży działki, pomimo iż w dniu 19 czerwca 1992 r. zwróciła się do Urzędu Miasta [...] o zwrot tej części nieruchomości, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Odwołujące się zawnioskowały jednocześnie o przyznanie nieruchomości zamiennej lub rekompensatę finansową. Po rozpatrzeniu tego odwołania Wojewoda [...], powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ powołał się na ustalenia poczynione w sprawie przez Prezydenta Miasta [...] oraz bezsporny fakt, iż działka nr 1072/141, odpowiadająca dawnej wywłaszczonej działce nr 6, została zbyta przez Gminę Miasto [...] aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 28.07.1993 r. na rzecz Spółki z o.o. "A.". Skoro działka nr 1072/141 została zbyta na rzecz osoby prawnej przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] w dniu 19.01.1994 r., zatem wobec spełnienia przesłanki z art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie dotyczące zwrotu części ww. działki jest bezprzedmiotowe. Nie zgadzając się z powyższą decyzją K. V. i J. P. zaskarżyły ją do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze raz jeszcze zarzuciły nieustosunkowanie się organu do kwestii bezprawnego zbycia przedmiotowej działki przez Gminę Miasto [...] na rzecz S. Z. i podniosły te same co w odwołaniu argumenty. Dodatkowo podkreśliły, iż powołany w uzasadnieniu art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odnosi się do podnoszonego zarzutu bezprawnego zbycia działki lecz do roszczeń przysługujących po zaistnieniu faktu sprzedaży nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wskazał, iż ewentualne roszczenia związane z pominięciem A. P. przy sprzedaży nieruchomości, skarżące mogą dochodzić na drodze postępowania cywilnego przed właściwym sądem. Dodatkowo organ podniósł, iż skarżące nie dołączyły pisma A. P. o zwrot nieruchomości, na które to pismo powołują się w treści skargi. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z dnia [...] maja 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonego aktu przez sąd administracyjny sprowadza się do badania go pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), a jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badanie legalności obejmuje kontrolę prawidłowości zastosowanych w sprawie przepisów prawa materialnego i ich wykładni, jak również przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych przyczyn, niż w niej podniesiono. Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o jaki ubiegały się skarżące, zostały określone w dziale III rozdziale 6 ustawy w dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zgodnie z art. 136 ust. 3 tej ustawy poprzedni właścicieli lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Roszczenie przewidziane w tym przepisie nie przysługuje jednak, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość została sprzedana lub ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej, o czym stanowi art. 229 ustawy. Powołując się na ten właśnie przepis Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. umorzył postępowanie o zwrot wywłaszczonej części nieruchomości położonej w R., stanowiącej aktualnie część działki nr 1072/141 obr. [...], a organ II instancji utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy, wskazując na bezsporny fakt, iż działka nr 1072/141, odpowiadająca dawnej wywłaszczonej działce nr 6, została sprzedana przez Gminę Miasto [...] Spółce z o.o. "A." aktem notarialnym Rep. A nr [...] z dnia 28.07.1993 r. Analiza postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie wskazuje, że zostało ono przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Już we wniosku o zwrot nieruchomości K. V. i J. P. wskazały, że z żądaniem zwrotu przedmiotowej nieruchomości jeszcze w 1992 r. występowała ich matka A. P. O takim fakcie i toczącym się już w sprawie zwrotu nieruchomości – działki nr 6 obr. [...] postępowaniu może świadczyć znajdująca się w aktach sprawy kserokopia zawiadomienia Urzędu Rejonowego w R. z dnia 29.10.1993 r. o wznowieniu postępowania w sprawie tegoż zwrotu i wyznaczonych terminach oględzin nieruchomości oraz rozprawy administracyjnej. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły, czy toczące się uprzednio postępowanie zostało zakończone ostateczną decyzją rozstrzygającą o istocie sprawy i decyzja taka znajduje się w obrocie prawnym, czy też ewentualnie wydane uprzednio decyzje zostały z tego obrotu wyeliminowane, a w takiej sytuacji przyjąć by należało, że wniosek skarżących o zwrot jest jedynie ponowieniem żądania zwrotu skierowanego przez ich matkę – A. P. w 1992 r. Kwestia ta ma dla toczącego się postępowania istotne znaczenie, bowiem wydanie decyzji w sprawie rozstrzygniętej już poprzednio inną decyzją ostateczną dotknięte jest wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W toku postępowania sądowego Sąd próbował kwestię tę wyjaśnić, przeprowadzając w trybie art. 106 § 3 k.p.a. dowód uzupełniający z dołączonego przez skarżące dokumentu – odpisu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodek Zamiejscowy w Rzeszowie z dnia 24 października 1995 r., sygn. akt SA/Rz 626/94 wydanego w sprawie ze skargi A. P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] lutego 1994 r. o umorzeniu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Decyzje te podjęte zostały po wznowieniu postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1993 r. o odmowie zwrotu działki nr 6 obr. [...] na wniosek A. P. zawarty w piśmie z 19.06.1992 r. Powołanym wyrokiem NSA stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z [...].02.1994 r., zarzucając im rażące naruszenie prawa polegające na bezpodstawnym wznowieniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości (wadliwie zinterpretowane pismo A. P., będące w istocie odwołaniem od decyzji z [...].03.1993 r.), a następnie wydaniu w nim decyzji nie mieszczącej się w katalogu rozstrzygnięć wskazanym w art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika również, że Kierownik Urzędu Rejonowego decyzją z dnia [...] maja 1994 r. stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej z dnia [...] marca 1993 r. odmawiającej zwrotu nieruchomości. Należy przy tym zważyć, że przedmiotowy wyrok NSA został wydany w 1995 r. Dla pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy konieczne jest więc ustalenie czy po tej dacie zapadały jakieś decyzje w sprawie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej A. P., w tym w trybach nadzwyczajnych. Istotne jest również wyjaśnienie losów kluczowej dla sprawy decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] marca 1993 r. odmawiającej zwrotu działki nr 6, w związku z wydaną w dniu [...] maja 1994 r. decyzją stwierdzającą jej wygaśnięcie. W stosunku do tej ostatniej, choć nie była ona objęta kontrola Sądu, NSA wskazał na pewne jej wady, co następnie mogło zainicjować podjęcie przez organy stosownych kroków zmierzających do jej usunięcia z obrotu. Brak ustalenia tych zasadniczych dla sprawy kwestii jest zasadniczą wadą zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu odwoławczego będzie uzupełnienie postępowania wyjaśniającego we wskazanym przez Sąd kierunku. W przypadku ustalenia, że postępowanie wszczęte na wniosek A. P. z 19.06.1992 r. zakończyło się decyzją ostateczną, a zakres tego wniosku pokrywa się z żądaniem skarżących złożonym w niniejszej sprawie – konieczne będzie wydanie rozstrzygnięcia uwzględniającego stan res iudicata w przedmiotowej sprawie. W sytuacji natomiast, gdyby okazało się, że decyzja z dnia 4 marca 1993 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego i nie wydano żadnej innej decyzji rozstrzygającej sprawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości, należy przyjąć, że wniosek o zwrot został złożony w 1992 r., co będzie musiało także skutkować oceną spełnienia przesłanek z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na dzień złożenia wniosku (por. wyrok NSA z dnia 22.08.2003 r., I SA 2622/01, System orzecznictwa LEX Nr 149521), przy zastosowaniu art. 233 tej ustawy. Stwierdzając w niniejszej sprawie naruszenia przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd, ograniczył się wyłącznie do uchylenia zaskarżonej decyzji, mając na uwadze zakres zaleconego postępowania wyjaśniającego. Uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. Stosując art. 152 P.p.s.a. Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Sąd odstąpił od orzekania o kosztach wobec braku stosownego wniosku skarżących o ich zwrot, w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 200 P.p.s.a.