II SA/Rz 630/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Krystyna Józefczyk /spr./ WSA Ewa Partyka Protokolant Anna Zięba-Drymajło po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2014 r. sprawy ze skargi A. S.A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maca 2014 r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej A. S.A. kwotę 457 zł /słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi "A" S.A. z/s w R. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., Nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - zwana dalej "u.g.n."). Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że "B" S.A. z siedzibą w W., reprezentowany przez pełnomocnika "C" S.A. z siedzibą w T. wystąpił o wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości celem wykonania inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., tj. inwestycji dla której wydana została decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego p.n. "Budowa odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji S.-P. wraz z infrastrukturą towarzyszącą''. Jednocześnie zwrócono uwagę na brak zgody właściciela nieruchomości na wejście w teren. Wnioskodawca załączył dokumentację potwierdzającą negatywny przebieg negocjacji prowadzonych z właścicielem terenu o dobrowolne udostępnienie nieruchomości dla opisanego celu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr [...] Starosta [....]: w pkt 1) ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości gruntowych położonych w Z.B. gm. [...], będących własnością "A" S.A. z/s w R. (zwane dalej "A" S.A.), objętych KW [...], którą stanowią działki ewidencyjne nr 349 i 364, objętej KW [...]. którą stanowi działka ewidencyjna nr 365, objętej KW [...], którą stanowi działka ewidencyjna nr 366 oraz objętej KW [...], którą stanowi działka ewidencyjna nr 371/1 poprzez udzielenie zezwolenia inwestorowi – "B" S.A. w W. na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu wysokiego ciśnienia DN 700 o średnicy 711 mm wraz z infrastrukturą towarzyszącą, na głębokości minimum 1,2 m pod powierzchnią terenu, na długości odpowiednio 122,26m, 34,90m, 17,30m, 17,21m, 11,80m przez te działki i przebiegu zgodnym z załącznikami graficznymi nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4 i nr 5, stanowiącymi integralną część decyzji. Wzdłuż gazociągu wyznaczona zostanie strefa kontrolowana o szerokości 12 m (po 6m od osi gazociągu), na której nie wolno będzie wznosić budynków, urządzeń trwałych, składów itp. Powierzchnia tej strefy w odniesieniu do poszczególnych działek wyniesie odpowiednio: 1478,14m2 - dz. nr 349, 362,40m2 - dz. nr 364, 207,60m2 - dz. nr 365, 206,54m2 - dz. nr 366, 141,17m2 – dz. 366 oraz 141,17m2 – dz. Nr 371/1. Na czas budowy gazociągu zostanie wyznaczony pas budowlano - montażowy wzdłuż jego osi (zajmujący odpowiednio 2773,86m2 - dz. nr 349, 500,96m2 - dz. nr 364, 380,49m2 - dz. nr 365, 378,49m2 - dz. nr 366, 257,81m2 – dz. 371/1 powierzchni tych działek), umożliwiający prowadzenie robót ziemnych i montażowych oraz komunikację pojazdów budowy; w pkt 2) zobowiązał "B" S.A. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu prac związanych z ww. zadaniem inwestycyjnym, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania właścicielowi nieruchomości; w pkt 3) odmówił nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności; w pkt 4) stwierdził, że właściciel, posiadacz lub użytkownik wieczysty nieruchomości jest obowiązany udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z zadaniem inwestycyjnym, konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i urządzeń. Obowiązek udostępnienia nieruchomości podlega egzekucji administracyjnej. w pkt 5) stwierdził, że ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że wnioskodawca był uprawniony do złożenia wniosku wobec braku zgody właściciela tej nieruchomości na wykonanie na niej odcinka gazociągu zgodnie z ww. decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, obejmującą m.in. te działki. Dokumentacja z negocjacji potwierdza, że zapoznano właściciela nieruchomości z przebiegiem inwestycji na tej nieruchomości - załącznik graficzny z wkreślonym pasem budowlano - montażowym niezbędnym do czasowego zajęcia w trakcie prac budowlanych wynikających ze zlokalizowania gazociągu, jak też zasięgiem strefy kontrolowanej oraz utrudnieniami i ograniczeniami związanymi z tą strefą. Przeprowadzone w niniejszej sprawie postępowanie dowodowe wykazało, że wnioskowane czasowe zajęcie nieruchomości planowane jest do przeprowadzenia z uwzględnieniem jedynie koniecznego stopnia uciążliwości dla właściciela terenu i zakresu ingerencji inwestora w grunt. Wskazując na powierzchnię działek organ podał, że wnioskodawca określił odpowiednio powierzchnię pasa budowlano - montażowego jako niezbędną do wykonania odcinka gazociągu oraz powierzchnię strefy kontrolowanej jako późniejszej strefy oddziaływania gazociągu. Zajęcie nastąpić ma w tych częściach działek, dla których ustalono to decyzją lokalizacyjną, określając przy tym, że prace nastąpią na głębokości ok. 1,2 m. Podsumowując, organ stwierdził, że wniosek znajduje uzasadnienie, zgodnie z dyspozycją art. 124 u.g.n. Wykazana została bezskuteczność przeprowadzonych przed wszczęciem postępowania rokowań, na skutek braku porozumienia między właścicielem i inwestorem po zapoznaniu właściciela nieruchomości z ofertą. Starosta wyjaśnił, że brak zgody właściciela na wykonanie prac zachodzi, gdy mimo przeprowadzonych rokowań, nie doszło do zawarcia umowy, niezależnie od przyczyn tego np. zbyt niskiej zdaniem właściciela wysokości kwoty pieniężnej proponowanej przez inwestora. Natomiast w ramach niniejszego postępowania organ nie weryfikuje, czy oferta była dla właściciela nieruchomości korzystna - w tym adekwatna finansowo. W tych okolicznościach uzasadnione było wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. Odwołanie od tej decyzji złożyło "A" S.A. z/s w R., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzucono brak przeprowadzenia postępowania dowodowego co do zgodności orzeczonego ograniczenia z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, brak ścisłego wskazania w sentencji decyzji zakresu zezwolenia udzielonego inwestorowi (brak ustalenia granic czasowych i przestrzennych), brak ustalenia czasu na jaki ustanowiono pas budowlano-montażowego oraz jego szerokości. Zarzucono również pozorne i nieprawidłowe przeprowadzenie rokowań. Zwrócono uwagę, że na wszystkich przedmiotowych nieruchomościach zlokalizowane są już urządzenia służące do przesyłu gazu, tj. gazociąg gA 300. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazując na treść art. 124 u.g.n. podał, że w przedmiotowej sprawie organ I instancji dokładnie określił zakres ograniczenia prawa własności, a wnioskowane czasowe zajęcie przedmiotowej nieruchomości planowane jest do przeprowadzenia z uwzględnieniem jedynie koniecznego stopnia uciążliwości dla właściciela terenu i zakresu ingerencji inwestora w grunt. Ponadto określony został zakres ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości poprzez podanie szerokości strefy kontrolowanej i pasa budowlano – montażowego od osi gazociągu, ich długości na poszczególnych działkach wzdłuż projektowanego gazociągu oraz powierzchni zajęcia w metrach kwadratowych. Zdaniem Wojewody rokowania zostały przeprowadzone w sposób należyty, jednakże nie doprowadziły one do satysfakcjonującego wszystkie strony rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy podkreślił, że z uwagi na brak porozumienia między stronami koniecznym stało się wydanie decyzji o ograniczeniu korzystania z części nieruchomości. Brak zgody na założenie i przeprowadzenie podziemnego gazociągu i proponowaną rekompensatę implikuje konieczność wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z części nieruchomości. W dalszej części organ zwrócił uwagę na możliwość wystąpienia o ustalenia odszkodowania, zgodnie z art. 128 ust. 4 w zw. z art. 124 u.g.n. Podniesiono również, że istnienie infrastruktury w postaci gazociągu podziemnego nie uniemożliwia korzystania z danej nieruchomości. Jeżeli takie korzystanie jest natomiast ograniczone lub niemożliwe jest pełne zagospodarowanie nieruchomości, właściciel może wystąpić o jej wykup. "A" S.A. z/s w R. złożyło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania. Strona skarżąca kwestionowanym decyzjom zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. Przede wszystkim podniesiono brak ścisłego wskazania zakresu zezwolenia udzielonego inwestorowi, w tym określenia czasowego i przestrzennego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości będących przedmiotem postępowania. Z brzmienia sentencji wydanych decyzji obu instancji wynika bowiem, że zostały one wydane na czas nieokreślony. Nadto w załącznikach do decyzji organów I i II instancji brak jest profilu poprzecznego podziemnego gazociągu wysokiego ciśnienia. W dalszej części uzasadnienia skarżąca podtrzymała argumentacje i zarzuty podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej a dotyczące braku określenia czasu na jaki ustanowiono pas budowlano-montażowy w tym jego szerokości, wskazania, że na przedmiotowych nieruchomościach istnieją już urządzenia służące do przesyłania gazu. Końcowo strona skarżąca zwróciła uwagę na brak wyjaśnienia przez Wojewodę na podstawie jakich okoliczności i dowodów przyjął, arbitralne w ocenie skarżącego założenie, że rokowania zostały przeprowadzone w należyty sposób. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia będącego przedmiotem skargi stanowi przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261 poz. 2603). Wynika zeń, że Starosta może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów (...) jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie (...) z decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym w celu uzyskania zgody na wykonanie prac wymienionych w ust. 1 art. 124 u.g.n. Dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie praw właściciela do nieruchomości. Wskazuje na to brzmienie zdania drugiego art. 124 ust. 1, wg którego, ograniczenie to następuje zgodnie z miejscowym planem, a w przypadku jego braku zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Omawiana decyzja powinna określać przedmiot ograniczenia i jego terytorialny zakres. Musi jednocześnie wskazywać przebieg inwestycji przez nieruchomość (por. M. Wolanin, I. Jaworski, A Prusaczek, A. Tułodnecki " Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. Wyd. C.H.Beck Warszawa 2009, s. 796). Decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie może jedynie powoływać się na brzmienie planu lub decyzji lokalizacyjnej Musi ona wyraźnie rozstrzygać o zakresie ograniczenia prawa korzystania przez właściciela z nieruchomości. W postępowaniu o wydanie zezwolenia określonego w art. 124 ust. 1 u.g.n. należy również badać uciążliwości orzekanego ograniczenia dla właściciela nieruchomości. Analiza tej uciążliwości nie może wykraczać poza uregulowania art. 112 ust. 3 oraz art. 124 u.g.n. Ograniczenie korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 u.g.n. jest jedną z form wywłaszczenia nieruchomości. Nie wystarczy zatem, rozstrzygając wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości odwołać się do ustaleń planu lub decyzji lokalizacyjnej. Konieczne jest zawarcie w decyzji rozstrzygnięcia o usytuowaniu obiektu na działce właściciela. Dopiero to pozwala na oceną zgodności z planem lub decyzją lokalizacyjną. W wydawanej decyzji zakres ograniczenia prawa własności lub użytkowania wieczystego musi być ściśle określony co oznacza, że musi jednoznacznie wskazywać przebieg instytucji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela (użytkownika wieczystego) i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania lub decyzji lokalizacyjnej. Samo odwołanie się do tych dokumentów jest niewystarczające. Wynikające z art. 124 u.g.n. uprawnienie organu administracyjnego do ograniczenia praw właściciela ma charakter wyjątkowy. Może być realizowane tylko wówczas gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego gruncie niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji strukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem (użytkownikiem wieczystym). Ich przedmiotem jest udzielenie zgody na wejście w teren celem wykonywania prac związanych z realizacją inwestycji infrastrukturalnej. Zważyć należy, że u.g.n. nie definiuje pojęcia rokowań. Prawodawca posługiwał się tym pojęciem w art. 71, 72 Kodeksu cywilnego, obecnie po zmianie Kodeksu cywilnego do dnia 25 września 2003 r. pojecie to zastąpiono pojęciem negocjacji. W myśl stanowiska doktryny rokowania (pertraktacje, obecnie negocjacje) nie oznaczają składania oświadczeń woli, mają charakter przygotowawczy. Celem rokowań jest zawarcie umowy umożliwiającej wejście w teren. Przeprowadzenie rokowań stanowi formalną przesłankę wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Przepis art. 124 u.g.n. nie określa formy ich przeprowadzenia, jednakże spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy, a inwestor zaproponował właścicielowi konkretne warunki uzyskania zgody na wykonanie prac o których mowa w art. 124 u.g.n. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok WSA z dnia 31 grudnia 2007 r. II SA/Go 579/07). Przeprowadzenie rokowań musi być odpowiednio udokumentowane. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd podziela zarzuty skargi, iż decyzja ograniczająca prawa właściciela jest mało precyzyjna. Tak jak przyjął Sąd wcześniej w swym uzasadnieniu decyzja wydana na podstawie art. 124 u.g.n. nie może odsyłać do załączników graficznych. Wszystkie ograniczenia muszą być precyzyjnie określone. Nie jest zgodne z intencją ustawodawcy wyrzeczenie w decyzji "wraz z infrastrukturą towarzyszącą na głębokości minimum 1, 2 m". "Brak precyzyjnego określenia zakresu zezwolenia udzielonego inwestorowi" jest brakiem, który należy uzupełnić (patrz wyrok NSA 29.04.2010 r. I OSK 924/09). Precyzyjne określenie profilu poprzecznego ograniczenia wynikającego z udzielonego zezwolenia jest tym bardziej uzasadnione, że skarżąca spółka prowadzi działalność gospodarczą polegająca na poszukiwaniu i wydobywaniu złóż kopalin. Zasadnym jest również zarzut, że wyznaczony pas budowlano-montażowy nie zawiera określenia jego szerokości, wymienia jedynie jego powierzchnię. Skarżąca spółka podnosi również to, iż w wyrażonej zgodzie na wejście brak odniesienia się do istniejącego już gazociągu DN 300. Nie jest wiadomym ani z uzasadnienia ani z załączników graficznych czy to jest zezwolenie na położenie gazociągu DN 700 w miejsce już raz wydanego zezwolenia dla DN 300. Sąd nie podziela zarzutu, że rokowania nie zostały przeprowadzone w sposób należyty. Poza tym zauważyć należy, że wniosek o ograniczenie nieruchomości złożony został przez pełnomocnika p. G. W aktach administracyjnych brak wykazania prawidłowego dla niej umocowania. Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni stanowisko Sądu. Z tych względów na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 124 u.g.n. i art. 107 § 3 k.p.a. orzeczono jak w sentencji.