II SA/Rz 630/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant sekr. sąd. Joanna Kulasa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi E. Ś. i A. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2017 r.nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej rozgraniczenie nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących E. Ś. i A. Ś. solidarnie kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] zatwierdzającej rozgraniczenie nieruchomości: nr ewid. 1302 stanowiącej własność Gminy [...], będącej w użytkowaniu wieczystym Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w [...] z nieruchomością nr ewid. 1303 obręb [...] stanowiącą własność A. i E. Ś. oraz nieruchomością nr ewid. 1996/1 należącą do Powiatu [...], będącą w użytkowaniu Zarządu Dróg Powiatu [...] z siedzibą w [...]. Z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych wynika, że opisaną decyzją Wójt Gminy [...] zatwierdził postępowanie w sprawie rozgraniczenia pomiędzy wskazanymi działkami, stwierdzając jednocześnie przebieg granicy. W piśmie z dnia 1 marca 2016 r. skierowanym do Wójta, Skarżący wskazali, że są niezadowoleni z decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. i żądają przekazania sprawy Sądowi. Jednocześnie w piśmie tym poinformowali, że decyzję Wójta zaskarżyli do [...] Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego i żądają w związku z tym wstrzymania przekazania powyższej sprawy, do sądu do czasu prawomocnego rozpoznania sprawy przez organ nadzoru. W wymienionym odwołaniu, skonkretyzowanym następnie jako wniosek o stwierdzenie nieważności zarzucili, że Wójt w uzasadnieniu decyzji nie wskazał dlaczego czynności ustalenia granicy wykonane przez geodetę uznał za prawidłowe, czym rażąco naruszył art. 33 p.g. i k., nie ustalił właściciela działki nr1996/1, a także nie przedstawił dowodów, że sporządzona dokumentacja została włączona do państwowego zasobu geodezyjno- kartograficznego, a dołączone do zaskarżonej decyzji dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania rozgraniczeniowego. Wyjaśnili, że wystąpili o okazanie granicy pomiędzy działką stanowiącą ich własność, a działką będącą w użytkowaniu wieczystym Gminnej Spółdzielni. Byli przekonani o tym, że postępowanie dotyczy wyłącznie okazania granic i dopiero po otrzymaniu decyzji zrozumieli, że zostało przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe. Podważyli prawidłowość protokołu granicznego. Podkreślili również, że postępowanie odwoławcze powinno mieć pierwszeństwo przed stwierdzeniem nieważności, a taki środek również złożyli, w przeciwnym razie organ I instancji pozostanie poza kontrolą instancyjną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] w pierwszej kolejności wyjaśniło, że w sytuacji, w której strona niezadowolona z decyzji rozgraniczeniowej zażądała skierowania sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym w trybie art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne ( Dz.U. z 2016 r., poz. 1629 ze zm.; dalej: "p.g. i k.") dopuszczalne jest prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej przebieg granicy, na co powołano wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2379/13. Przystępując do kontroli decyzji w granicach nieważności, nie stwierdziło podstaw. Zdaniem Kolegium Wójt Gminy przed wydaniem decyzji zapoznał się z dokumentacją przedstawioną przez uprawnianego geodetę, dokonał oceny prawidłowości wykonania czynności oraz dokumentów stanowiących podstawę do sporządzonego przez geodetę sprawozdania technicznego pod względem formalnym, czy osoby uczetstniczące w postępowaniu zostały należycie o nim zawiadomione, czy udzielone pełnomocnictwa odpowiadają wymogom formalnym, czy została zachowana forma protokołu granicznego, a także czy została zachowana kolejność podstaw rozgraniczenia określonych w art. 33 ust. 2 i 3 p.g.i k. Kolegium nie miało również wątpliwości, że Skarżący wystąpili z wnioskiem o rozgraniczenie, a nie o okazanie granic. Świadczy o tym treść wniosku: " o ustalenie przebiegu granicy ( rozgraniczenie) nieruchomości położonej w miejscowości [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: 1302, 1303 i 2046/2 zgodnie z załączoną mapą ewidencyjną. Do czynności technicznych związanych z ustaleniem położenia wspólnego punktu granicznego od strony drogi gminnej 2046/2 proszę upoważnić geodetę uprawnionego D. Ś." Kolegium ustaliło, że rozgraniczenie między działkami nastąpiło na podstawie przeprowadzonej przez uprawnionego geodetę rozprawy granicznej. W wyniku wywiadu terenowego i relacji zainteresowanych stron geodeta stwierdził, że podstawą ustalenia granic działek ewidencyjnych nr: 1302, 1303 i 1996/1 stanowią dane z założenia ewidencji gruntów- szkice polowe z 1967 r. oraz mapa uzupełniająca z podziału parceli gruntowej 413/1, w wyniku którego wyodrębniona została parcela 413/4 o pow. 0,10 ha, która odpowiada obecnej działce 1303. Do wyznaczenia punktu granicznego pomiędzy działkami wykorzystano dokumentację z podziału działki 1299/1. Wyjaśniło również, że mapa ewidencyjna w skali 1:2880 nie zawiera prawidłowego przebiegu granicy działek, została błędnie skartowana i wykreślona w trakcie opracowania w 1967 r. Podczas wywiadu terenowego odszukano punkty osnowy geodezyjnej III klasy: 1136, 1137 i 1135, w nawiązaniu, do których założono osnowę pomiarową. Wykonano pomiar kontrolny granic działek 1302 i 1303 zgodnie z użytkowaniem. Zachodnia granica działek została przyjęta podczas podziału działki 1299/1 i przebiega po grodzeniu. Ogrodzenie uwidocznione zostało podczas podziału parceli 413/1 na mapie uzupełniającej z 1965 r. W pomiarze kontrolnym wykorzystano także punkt osnowy szczegółowej II klasy -319 (kościół we [...]). Uprawniony geodeta sporządził szkic graniczny, a także protokół graniczny. Powyższych ustaleń Skarżący nie kwestionowali podpisując protokół graniczny, który wraz z operatem technicznym został włączony do zasobu geodezyjno – kartograficznego. Podsumowując organ nadzoru stwierdził, że decyzja odpowiada art. 29 i 33 p.g. i k., a także przepisom Rozdziału 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 14 kwietnia 1999 r. w spawie rozgraniczenia nieruchomości, i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. W wezwaniu do sunięcia naruszenia prawa Skarżący podnoszą, że powołany geodeta dokonał czynności niezgodnych ze zleceniem w zakresie działek wskazanych w postanowieniu o jego powołaniu. Podnieśli także, że obowiązkiem geodety jest dokonanie czynności rozgraniczenia w oparciu o istniejące dokumenty, a nie ocena ich poprawności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie podzieliło powyższych zarzutów i zaskarżoną decyzją podtrzymało swoje stanowisko w sprawie. Wyjaśniło, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, w której decyzja wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawa, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem lub uchylono obowiązek, a taka sytuacja nie miał miejsca w sprawie. Postępowanie wszczęto na wniosek Skarżących, do wykonania czynności powołano uprawnionego geodetę, kwestia oceny podjętych przez niego czynności nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Skargę na powyższą decyzję złożyli E. i A. Ś. Zarzucając decyzji rażące naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego: art. 7, 10, 127 § 3 oraz art. 31 ust. 2 i 3 p.g.i k. wnieśli o stwierdzenie jej nieważności oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W pierwszej kolejności wskazali, że postępowanie rozgraniczeniowe prowadzone było wbrew ich wnioskowi. Wskazali, że chodziło im o okazanie granicy pomiędzy działką 1303 a działką 1302, nie wnosili natomiast o dokonanie takiej czynności względem działki 1996/1, tymczasem dowolna zmiana wniosku przez geodetę doprowadziła do nieważności postępowania. Podkreślają, że nie mieli zamiaru prowadzenia postępowania o rozgraniczenie gdyż znane im są granice działek, a jedynie domagali się ich okazania. Nie zgadzają się z twierdzeniem Kolegium odnośnie do ograniczonego zakresu badania sprawy. Powołując się na art. 127 § 3 K.p.a. wskazali, że do postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się przepisy dotyczące odwołań, a skoro tak to przedmiotem postępowania powinno być ponowne rozpatrzenie sprawy. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. wskazali, że nie zostali powiadomieni o możliwości zapoznania się z materiałem zebranym w spawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł jej oddalenie. Nie zgodził się z podnoszonymi w skardze zarzutami, wskazując, że opisane naruszenia nie miały miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem tylko wówczas, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W kontrolowanej sprawie bezspornie Wójt Gminy [...][...] lutego 2016 r. wydał decyzję o rozgraniczeniu m.in. działki nr ewid. 1302 stanowiącej własność Gminy [...], będącej w użytkowaniu wieczystym Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w [...] z nieruchomością nr ewid. 1303 obręb [...] stanowiącą własność A. i E. Ś. oraz nieruchomością nr ewid. 1996/1 należącą do Powiatu [...], będącą w użytkowaniu Zarządu Dróg Powiatu [...] z siedzibą w [...]. Bezspornie także skarżący w terminie z art. 33 ust. 3 p.g.ik. oświadczyli, że nie są zadowoleni z granic ustalonych decyzją i zażądali przekazanie sprawy sądowi. Wójt Gminy [...] pismem z dnia 3 marca 2016 r. przekazał sprawę Sądowi Rejonowemu w [...]. W Sądzie Rejonowym w [....] ma sygnaturę akt [....]. SKO zaskarżoną decyzję utrzymało w mocy swoja decyzję z dnia [...] lutego 2017 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] o rozgraniczeniu z dnia [...] lutego 2016 r. z przyczyn merytorycznych. Zdaniem SKO po skutecznym przekazaniu sprawy o rozgraniczenie do rozpoznania sądowi istnieje możliwość "zamknięcia drogi sądowej" przez uchylenie tej decyzji w trybie art. 156 § 1 K.p..a W świetle orzecznictwa i doktryny ustalono, że w sytuacji, w której strona niezadowolona z decyzji rozgraniczeniowej zażądała skierowania sprawy na drogę postępowania cywilnego przed sądem powszechnym (w trybie art. 33 ust. 3 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne) dopuszczalne jest co do zasady prowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej przebieg granicy. Pogląd ten znalazł m.in. potwierdzenie w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 19 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 242/13. Sąd nie podziela tego stanowiska. Kluczowe w niniejszej sprawie stanowisko o utracie bytu prawnego decyzji o rozgraniczeniu znajduje oparcie w uchwale 7 sędziów SN z dnia 30 października 2014 r. o sygn. III CZP 48/14, gdzie podkreślono, że użycie w przepisie art. 33 ust. 3 p.g.ik. zwrotu o przekazaniu sprawy oznacza, że ustawodawca uznaje, iż sprawa o rozgraniczenie jest prowadzona w odpowiednim dla niej jednym postępowaniu, obejmującym obligatoryjny etap administracyjny i fakultatywny etap sądowy. Tylko przy takim rozumieniu konstrukcji postępowania rozgraniczeniowego można mówić o przekazaniu sprawy z fazy administracyjnej do jej dalszego rozpoznawania w postępowaniu sądowym. W takim ujęciu postępowanie sądowe stanowi kolejny etap rozpoznawania sprawy i jego wszczęcie prowadzi do kontynuowania postępowania prowadzonego wcześniej w trybie administracyjnym. Skorzystanie przez stronę postępowania administracyjnego z możliwości żądania przekazania sprawy sądowi należy uznać za czynność otwierającą drogę sądową w sprawie o rozgraniczenie konkretnie oznaczonych nieruchomości. Ten skutek procesowy ma istotne znaczenie dla bytu decyzji administracyjnej określającej przebieg granicy, nie można bowiem przyjmować, że w sprawie, w której została otwarta droga sądowa i o rozgraniczeniu może orzec sąd, mogą pozostawać w mocy skutki wcześniej wydanej decyzji administracyjnej. Istnienie przesłanki procesowej w postaci drogi sądowej w sprawie o rozgraniczenie, będące wynikiem zgłoszenia żądania przekazania sprawy sądowi, wyłącza dokonanie w takiej sprawie rozgraniczenia w trybie administracyjnym. Przejście sprawy o rozgraniczenie do etapu postępowania sądowego powoduje zatem, że decyzja o rozgraniczeniu traci byt. Do stwierdzenia takiego skutku żądania przekazania sprawy sądowi nie jest konieczne istnienie przepisu ustawowego potwierdzającego utratę bytu przez decyzję administracyjną; utrata skutków takiej decyzji jest wynikiem zamknięcia etapu postępowania administracyjnego w związku ze złożeniem przez stronę żądania przekazania sprawy sądowi. Całkowicie zbieżny z powyższym stanowiskiem SN pozostaje wyrok NSA z dnia 7 maja 2015 r. o sygn. I OSK 2153/13. Zaprezentowany wyżej sposób interpretacji przepisu art. 33 ust. 3 p.g.ik. jako odpowiadający prawu, skład orzekający podziela w całości, a przemawia również za tym również konieczność eliminowania postępowań prowadzonych w tej samej sprawie przez różne organy i instytucje (tak słusznie NSA w Warszawie w uchwale 5 sędziów z dnia 19 maja 2003 r., OPK 31/02). W konsekwencji skorzystania przez skarżących ze środka anulacyjnego w postaci żądania przekazania sprawy rozgraniczenia sądowi na podstawie art. 33 ust. 3 p.g.ik, utraciła swój byt prawny decyzja administracyjna Wójta Gminy [...] o rozgraniczeniu. Decyzja o rozgraniczeniu nie odzyskała mocy prawnej w wyniku zawieszenia postępowania sądowego. Niezależnie od dalszych losów postępowania przed sądem sprawy o rozgraniczenie, a więc nawet w razie zwrotu, zawieszenia czy umorzenia postępowania decyzja o rozgraniczeniu nie odzyskuje swojego bytu w obrocie prawnym. Brak przedmiotu sprawy w postaci decyzji administracyjnej objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności musiał skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji SKO z dnia [...] lutego 2017 r. jako wydanych z naruszeniem art. 33 ust. 1 i 3 p.g.ik. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy. Nie można uznać, że kontrolowane merytorycznie rozstrzygnięcia, nawet negatywne – odmowne, nie naruszają prawa w sposób istotny, mający wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy postępowanie w sprawie jest bezprzedmiotowe. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.