II SA/Rz 632/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Paweł Zaborniak WSA Piotr Godlewski Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości -skargę oddala- P. (określanej dalej jako "Spółka") zwróciła się do Starosty Powiatu [.] o udzielenie zgody na budowę (w ramach przebudowy) sieci gazowej oraz przyłączy niskiego ciśnienia przy ul. [.], [.] i [.] w [.] przez działkę nr ewid. 1385/2 obr. [...], stanowiącej własność WK wobec odmowy udostępnienia nieruchomości w trybie umownym. Decyzją z dnia [.] lutego 2016 r. nr [.], Starosta, działając na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 z późn. zm.) zwana dalej w skrócie u.g.n.: 1) ograniczył sposób korzystania nieruchomości oznaczonej nr ewid. 1385/2 o pow. 0,16 ha, objętej KW nr [.] /7 położonej w [.], stanowiącej własność WK, poprzez udzielenie Spółce zezwolenia na założenie i przeprowadzenie gazociągu niskiego ciśnienia DN 160 w ramach inwestycji celu publicznego pn. "Budowa (w ramach przebudowy) sieci gazowej oraz przyłączy niskiego ciśnienia przy ul. [.] w miejscowości [.]", zgodnie z załącznikiem graficznym, 2) ustanowił obszar strefy kontrolowanej na czas eksploatacji gazociągu niskiego ciśnienia na części nieruchomości o szerokości do 1 m i powierzchni 26,5 m2 (oznaczony w załączniku graficznym kolorem zielonym) oraz pas montażowy na czas budowy o szerokości do 1 m i powierzchni wynoszącej 26,5 m2 (oznaczony w załączniku graficznym kolorem granatowym), 3) zobowiązał Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu inwestycji lub zapłaty odszkodowania w przypadku, gdyby przywrócenie do stanu poprzedniego było niemożliwe lub mogło spowodować nadmierne trudności lub koszty, 4) zobowiązał każdoczesnego właściciela nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii gazociągu niskiego ciśnienia, pod rygorem egzekucji administracyjnej, 5) stwierdził, że ostateczna decyzja stanowić będzie podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Ustalono, że Spółka zamierza realizować inwestycję celu publicznego, zgodnie z decyzją lokalizacyjną z dnia [.] lipca 2013 r. nr [.] wydaną przez Burmistrza Gminy [.]. Negocjacje prowadzone z właścicielem nieruchomości nie zakończyły się uzyskaniem jego zgody na wykonanie robót budowlanych związanych z realizacja inwestycji. Stąd zaistniały podstawy do wydania decyzji. W odwołaniu WK zarzucił niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i niepełną ocenę materiału dowodowego, jak też przyjęcie, że Spółka dołożyła wszelkich starań, aby uzyskać jego zgodę na realizację inwestycji. Wyrażał wolę ustanowienia służebności oraz na wejście w teren, a strony poróżniły się tylko, co do ceny/rekompensaty. Decyzją z dnia [.] marca 2016 r. nr [.], Wojewoda [.] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) zwana dalej w skrócie k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, podzielając w całości ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną dokonaną przez organ pierwszej instancji. Wykazana została konieczność udostępnienia nieruchomości w celu przebudowy sieci gazowej, a odwołujący się nie wyraził zgody na wykonanie tych robót. Gdyby strony doszły do porozumienia prowadzenie postępowania byłoby zbędne. W skardze WK ponowił zasadniczo zarzuty odwołania. Zarzucił rażące naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego i niepełną ocenę materiału dowodowego, jak też przyjęcie, że Spółka dołożyła wszelkich starań, aby uzyskać jego zgodę na realizację inwestycji, a art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n poprzez ustalenie, że zaszły przesłanki w nich określone, w szczególności że przeprowadzono z nim skuteczne rokowania. Wyrażał wolę ustanowienia służebności i zgodę na wejście w teren, a strony poróżniły się tylko, co do wysokości rekompensaty. Rokowania nie zostały zakończone, ponieważ Spółka celowo zaniechała odniesienia się do jego propozycji. Skarżący domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [.] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 zm.) zwana dalej w skrócie p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Poddawszy zaskarżoną decyzję ocenie legalności w zakresie wyżej przywołanych przepisów Sąd doszedł do przekonania, że skarga okazała się niezasadna. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek P. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. We wniosku wskazano, że ograniczenie to dotyczy między innymi działki ew. nr 1385/2 położonej w miejscowości [.] dla realizacji inwestycji celu publicznego pn.: budowa (w ramach przebudowy) sieci gazowej oraz przyłączy niskiego ciśnienia przy ul. [.] w miejscowości [.] ", a powierzchnia nieruchomości podlegająca ograniczeniu to 0,283 ara. Zasięg ograniczenia został przedstawiony na mapie dołączonej do wniosku w skali 1:500. Do wniosku dołączono również decyzję Burmistrza [.] nr [.] z dnia [.] lipca 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ww. opisanego. Dyspozycja art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi o obowiązku precyzyjnego określenia obszaru nieruchomości, na którym następuje ograniczenie prawa właściciela do nieruchomości. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia korzystania nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na jej zajęcie, który to obszar jest niezbędny dla posadowienia na nim tych urządzeń oraz wykonania związanych z tym posadowieniem robót budowlanych (vide wyrok NSA z 27 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 664/08). Z tych względów zasadnie sprecyzowano obszar ograniczenia sposobu korzystania z działki skarżącego. Nie ulega wątpliwości, że decyzja o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości służy temu, by bez konieczności odebrania prawa własności lub użytkowania wieczystego dotychczasowym podmiotom tych praw uzyskać czasowy tytuł prawny do władania nieruchomością na cele budowlane po to, by powstały określone urządzenia infrastruktury technicznej, które po ich wybudowaniu pozostaną na nieruchomości, jako odrębny od gruntu przedmiot własności. Zezwolenie na zajęcie nieruchomości wydane na podstawie art. 124 ust. 1 U.g.n., jest zatem równoznaczne z przyznaniem szczególnego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Mając jednak na względzie fakt, że urządzenia, o których mowa w tym przepisie, stanowią po ich wybudowaniu własność przedsiębiorstwa (nie stanowią części składowych gruntu) zasadnym jest wniosek, że ograniczenia dotyczące właściciela nieruchomości wynikające z decyzji podjętej na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. odpowiadają w swej istocie służebności gruntowej. Wynika to także z treści art. 124 ust. 5 – 7 u.g.n., określających obowiązki właściciela lub użytkownika wieczystego z jednej strony i jednostki występującej o zezwolenie z drugiej strony. Wziąwszy w szczególności pod uwagę fakt, że zgodnie z art. 124 ust. 6 u.g.n. właściciel nieruchomości (jej użytkownik wieczysty) ma obowiązek udostępniać nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii ciągów, przewodów i innych urządzeń infrastruktury technicznej można zasadnie przyjąć, że przedmiotowa decyzja stanowi również zezwolenie na eksploatację wybudowanej w tym trybie inwestycji liniowej. Za chybiony należy uznać zarzut naruszenia art. 124 ust. 3 u.g.n., że rokowania pomiędzy stronami nie zostały zakończone. Przywołany przepis nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich stronie przeciwnej stosownego odszkodowania. Wbrew zarzutom skarżących, ustawodawca w żaden sposób nie formalizuje momentu zakończenia rokowań. Zatem rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Z materiału dowodowego sprawy wynika, że Spółka wystąpiła do właściciela nieruchomości z konkretną ofertą, ale ta jednak nie została przyjęta. Z kolei propozycja, z którą wystąpił właściciel nie została zaakceptowana przez inwestora, który uznał, że nie prowadziła do osiągnięcia zamierzonego skutku i w konsekwencji inwestor wystąpił ze stosownym wnioskiem do Starosty [.] o udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie na przedmiotowej nieruchomości planowanej sieci gazowej. Ograniczenie prawa własności, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., powinno następować, gdy organ wykaże, że jest to konieczne dla ochrony interesu publicznego. W niniejszej sprawie organ w sposób należyty przyjął, że wydanie decyzji na podstawie wyżej wymienionego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami było działaniem niezbędnym z punktu widzenia ochrony interesu publicznego. Sąd stwierdza, że organy orzekające nie naruszyły art. 124 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., co zostało w uzasadnieniu przedstawione. Skoro zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. zawarte w skardze dotyczą sposobu prowadzenia rokowań, to w tym obszarze działania organów również nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.